Первоисточником теории и практики государственного стратегического управления и планирования в самом широком смысле с древних времен считается военная область. Этимология слова «стратегия» восходит к древнегреческому «stratēgόs» (от «stratόs» – войско и «άgo» – веду), которое дословно означает «веду войско». Первые сведения о военной стратегии можно найти в трактате знаменитого китайского военного стратега Сунь-Цзы «Об искусстве ведения войны» [1]. Трактат состоит из шести глав, где в главе 1 «Управление страной» Сунь-Цзы говорит: «я на основе виденного предсказываю сокровенное и на основе прошлого определяю будущее».

С тех пор прошли века, однако, несмотря на огромное количество научных трудов, методологические основы научного обеспечения государственного стратегического планирования в виде целостной концепции не сформированы, эта проблематика продолжает оставаться предметом дискуссий. С XVIII века научный аппарат экономической науки постоянно совершенствовался и обогащался новыми теориями и подходами, требующими критического осмысления и выбора наиболее подходящий реалиям XXI века научной парадигмы государственного стратегического планирования.

Рассматривая содержание понятия «научное обеспечение государственного стратегического планирования», следует отметить, что данный термин остается в экономической науке неопределенным, исследователи словно «обходят его стороной». Дефиниция «научное обеспечение» обычно употребляется учеными без детализации и почти всегда применительно к конкретной отрасли экономики, социальной сферы или государственного (регионального) управления. Например, В.А. Павлова и А.Г. Осипов, применительно к оценке земли, трактуют «научное обеспечение» как научные достижения различных направлений: естественного, технического, правового, экономического и других циклов [2]. Р.С. Суханова, анализируя научное обеспечение социального развития села, видит в научном обеспечении разработку комплекса проектных работ, обоснование параметров необходимой базы сельской строительной индустрии, разработку предложений по созданию системы сельских строительных организаций [3]. С.И. Морозов, применительно к инновационной деятельности региона, понимает научное обеспечение как методологию анализа стартовых условий и предпосылок инновационного развития региона, методологию прогнозирования региональных инновационных процессов, критерии и систему оценки эффективности стратегических решений [4]. З.В. Разилов, применительно к стратегическому планированию муниципальных образований сводит научное обеспечение к комплексу прогнозно-аналитических работ, связанных с определением целей стратегического развития города, обоснованием его стратегического выбора, разработкой других элементов городской концепции комплексного социально-экономического развития [5]. Е.А. Носачевская и К.В. Казаков понимают «научное обеспечение» как процесс, направленный на приобретение и применение знаний, проведение исследований, внедрение разработок с целью инновационного социально-экономического развития той или иной территории [6, с. 16]. В числе основных предпосылок научного обеспечения развития экономики эти авторы рассматривают необходимость эффективного использования социально-экономического, природно-ресурсного, кадрового, научно-технического, информационного и иного потенциала [6, с. 20].

Учитывая, с одной стороны, вариативность подходов, а с другой – неопределенность понятия научное обеспечение государственного стратегического планирования, предлагаем рассматривать данную научную категорию как комплекс научных, научно-методических, научно-технических, организационных, экспертно-аналитических и др. мероприятий, направленных на получение (разработку), анализ и эффективное внедрение новых знаний, техники и технологий для решения проблем в сфере государственного стратегического планирования.

Ученые-экономисты считают, что применение научных достижений и открытий в освоении и рациональном использовании природных богатств, развитии и формировании производительных сил общества поистине неограниченно. При определенных условиях с помощью науки на службу производству могут быть поставлены огромные силы природы, а сам процесс производства может быть представлен как технологическое применение науки [7].

Но каждое государство в зависимости от особенностей геополитического положения, имеющихся ресурсов, других факторов и условий создает свою неповторимую отраслевую структуру экономики, совершенствование которой представляет собой закономерный процесс [8], где наука играет роль базиса. В частности, на теории экономических циклов Н. Кондратьева, а также на концепциях С. Глазьева, С. Кузнеца, Г. Менша, Й. Шумпетера, Ю. Яковца и других ученых основана теория смены технологических укладов или совокупности технологий, характерных для определенного уровня развития экономики. Переход от одного уклада к другому сопровождается, как следует из теории, внедрением новых технологий, преобразованиями в производстве и изменениями производительности труда, усложнением хозяйственных связей, обновлением продукции и др.

Исследователи считают [9], что в настоящее время основными проблемами методологического и методического характера в области стратегического управления и планирования социально-экономическим развитием территорий являются:

— несовершенство методического обеспечения анализа стартовых условий и предпосылок социально-экономического развития;

— отсутствие четких критериев и принятой системы оценки эффективности стратегических решений;

— отсутствие научного обеспечения целей стратегического управления развитием, формирования механизма их достижения;

— необходимость поиска наиболее эффективных форм стратегического партнерства власти и бизнеса, разработки нормативно-правового и методического обеспечения их взаимодействия.

В отдельных случаях при разработке, утверждении и реализации стратегий выявляется отсутствие прямой и непосредственной связи между стратегическим целеполаганием, мероприятиями государственных программ, параметрами бюджетного проектирования и ресурсного обеспечения, планами деятельности органов государственного управления.

В наши дни акцент научно-методического сопровождения системы стратегического планирования смещается в сторону формирования и внедрения унифицированных алгоритмов анализа огромного массива сведений, содержащихся в документах стратегического планирования, широкого использования программно-математических средств имитационного моделирования динамики сложных социально-экономических систем, методик оценки состояния отраслей экономики и социальной сферы и принятия управленческих решений по выбору оптимальных сценариев развития, преодоления выявленных рисков и угроз [10].

Вместе с тем, ученые до сих пор не могут определиться с научной дефиницией «государство» [11, с. 30-56]. Древний мыслитель Аристотель утверждал, что государство есть «союз родов и сел для жизни совершенной и самобытной»[12, с. 154]. Цицерон рассматривал государство как «достояние народа, а народ – не любое соединение людей, собранных вместе каким бы то образом, а соединение людей, связанных между собой согласием в вопросах права и общности интересов» [12, с. 158].

В европейской естественно-правовой доктрине государство есть результат объединения граждан на добровольной основе (Т. Гоббс, Ж.-Ж. Руссо, Г. Гроций, Дж. Локк).

Ф. Энгельс во введении к работе «Гражданская война во Франции» привел свое определение государства: «В действительности же, — пишет он, — государство есть не что иное, как машина для подавления одного класса другим…» [13, с. 200].

Один из современных юридических словарей определяет государство как единственно возможную, всеобщую, универсальную политическую форму организации исторически сложившегося общества, обеспечивающую решение как сугубо специальных задач, так и выполнение общих дел, вытекающих из природы общества [14, с. 106].

Исследователи государства как феномена человеческой интеллектуальной, материальной и иной культуры считают, что оно может быть рассмотрено в трех измерениях: а) в качестве государственно организованного сообщества (совокупности людей, проживающих на определенной территории и объединенных политической властью); б) в качестве аппарата государственной власти; в) в качестве системы государственных органов [17, с. 515-517].

Таким образом, понятие государства многогранно, а толкование его сущности зависит от исторических условий; рассматриваться государство может в различных аспектах: географическом, социальном, экономическом, культурно-историческом, идеологическом, геополитическом, институциональном и т.д. Основой современного государства большинство авторов, в той или иной мере, считают народ, государственную власть (администрацию, правительство), суверенитет, гражданство, права и свободы граждан.

Согласно Конвенции о правах и обязанностях государств (вступила в силу 26 декабря 1934 г., «Конвенция Монтевидео»), субъектом является государство, когда оно обладает: (a) постоянным населением; (b) определенной территорией; (c) правительством и (d) способность вступать в отношения с другими государствами. Примечательно, что ст. 3 Конвенции Монтевидео закрепила правило: «Политическое существование государства не зависит от признания другими государствами. Еще до признания государство имеет право защищать свою целостность и независимость, чтобы обеспечить ее сохранение и процветание …» [16]. Однако, по мнению экспертов, ряд вопросов, связанных с признанием государств, до сих пор не имеют четкой правовой регламентации. Реализация же существующих правовых норм вызывает сложности и споры. В литературе отсутствует единое общепризнанное правовое определение понятия «признание», что также приводит к ряду проблем в функционировании данного института в международной практике [17].

В рамках настоящей диссертации нас будет интересовать сущность государственного управления и одна из его основных функций – государственное планирование.

В самом общем смысле государственное (публичное) управление (англ. Public Administration) – это административный аппарат власти (правительства). Его ключевая задача – оказывать услуги участникам общества (людям, учреждениям, компаниям) с целью организации общества. В англоязычной традиции государственное управление состоит из двух терминов: «государственный» и «административный». Термин «государственный» означает правительство, которое в основном сосредоточено на деятельности и действиях правительства. В то время как термин «администрация» происходит от латинского слова «administe», что означает «служить», чтобы контролировать, заботиться о людях. Буквально термин «администрация» означает управление государственными (публичными) делами.

Следовательно, государственное управление – это управление общественными делами, реализация государственной политики, а также академическая дисциплина, которая изучает эту реализацию и готовит государственных служащих к работе на государственной службе.

Государственное управление – важный фактор, как прогресса, так и регресса экономики и общества. Различия в публичном управлении объясняют, почему в одних странах наблюдается значительный рост, а в других в странах его нет. Сильная и эффективная публичная администрация может быть использована для улучшения благосостояния, а слабая и неэффективная – превращается в очень дорогостоящий, проблемный и опасный орган для страны.

Сверхзадача любого правительства – достижение эффективности государственного управления. Но до сих пор даже сама дисциплина «Государственное управление» в полной мере не оформлена, особенно в том случае, когда мы говорим о развивающихся странах (или странах с переходным типом экономического развития). Впервые эта проблематика была затронута в 1947 году в работе Роберта Даля «The Science of Public Administration: Three Problems» [18], в которой автор анализирует три основных проблемы государственного управления как научной дисциплины:

1) Как быть с «нормативными ценностями» в науке государственного управления?

2) Как следует относиться к человеческому поведению в процессе управления? Следует ли управлять, исходя из особенностей поведения управляемых, или же следует выстроить процесс так, чтобы нивелировать человеческий фактор?

3) Существуют ли принципы государственного управления, действующие независимо от национальной и исторической перспективы?

Р. Даль полагает, что «не может быть по-настоящему универсальных обобщений в отношении государственного управления без глубокого изучения различных национальных и социальных характеристик, влияющих на государственное управление, чтобы определить, какие аспекты, если таковые имеются, действительно независимо от национального и социального окружения» [18, р. 11].

Дискуссия о масштабах государственного управления идет давно. Есть два основных взгляда на его объем: узкая перспектива (POSDCoRB) и широкая перспектива. Широкую перспективу государственного управления отстаивали ее основатели Вудро Вильсон в статье «Исследование об управлении» [19] и Леонард Уайт в книге «Введение в изучение государственного управления» [20]. Суть широкой перспективы состоит в том, что государственное управление должно расширяться и брать на себя больше ответственности. Согласно узкой перспективе, сфера государственного управления ограничивается теми аспектами управления, которые относятся только к исполнительной власти. Основоположником этой точки зрения был социолог и эксперт в области государственного управления Лютер Гулик, который разработал собственную модель под названием POSDCoRB, отражающую классический взгляд на административное управление [21].