В реалиях современного мира городские агломерации стали чем-то естественным для многих стран. Городская агломерация – это несколько городских поселений расположенных на небольшом расстоянии друг от друга вокруг города-ядра, объединенные многообразными и интенсивными производственными, транспортными связами в одну систему. Процесс образования агломерации является одним из важных элементов урбанизации.

            ООН прогнозирует рост городского населения до 63% к 2030 году по сравнению с 2019 годом, где доля населения городов составляет 55%. В таких странах, как США, Бельгия и Канада уровень урбанизации варьируется от 80% до 90%. В России население городских агломераций увеличилось на пять миллионов человек по сравнению с 2010 годом. Так же стоит отметить и существенный вклад городских поселений в формирование мирового ВВП — было произведено 80% вклада. В Российской Федерации крупные агломерации сгенерировали 68% ВВП в период с 2010 по 2015 год^[1].

            Из этого следует, что с экономической точки зрения городские агломерации являются крупнейшими рынками, привлекательными для инвесторов. Примерами могут являться единые рынки труда, недвижимости и так далее. С развитием транспортных магистралей человек может купить квартиру в городе-спутнике города-ядра на 25-35% дешевле.

            Развитие городских агломераций — это важнейший этап в развитии государства. Формируя развитую экономическую, социальную и культурную среду можно создать более совершенные стандарты качества жизни населения. Именно это будет удерживать население регионов России от переезда в более комфортные города и поможет сформировать крупные точки экономического и социального развития страны.

            Конкретно этим и обуславливается возросший интерес к агломерированию территорий. Именно сконцентрировав внимание на агломерациях можно добиться необходимого любому государству экономического роста и социального развития. Именно в развитых агломерациях могут существовать идеальные условия для межхозяйственного и межотраслевого взаимодействия.

В современном мире наблюдается тенденция смены форм расселения. Городские и сельские поселения уходят на второй план на фоне развития такого явления, как «городская агломерация». Автономное развитие как городских, так и сельских поселений не способствует экономическому и социальному развитию страны. Агломерации же напротив, способствуют такому развитию.

В городских агломерациях может находится десятки и даже сотни населенных пунктов, которые связаны между собой единой инфраструктурой, экономическими и социальными отношениями. Единой общепризнанной трактовки термина «городская агломерация» на данный момент нет.

Считается, что термин «агломерация» впервые использовал Патрик Геддес в своей книге «Эволюция городов» в 1915 году. Он заметил, что благодаря развитию электроэнергетических технологий и модернизации транспорта, города и сёла могут тесно взаимодействовать между собой.

По другому мнению, термин «агломерация» был использован Мишелем Руже. Он говорил о том, что агломерация может возникнуть в том случае, если количество видов деятельности городских поселений выйдет начнёт распространяться на соседние поселения^[2].

В отечественной же литературе существуют свои трактовки данного термина. Н. В. Петров, например, считал, что агломерация — это «компактные скопления территориально сосредоточенных городов и других населенных мест, которые в процессе своего роста сближаются (иногда срастаются) и между которыми усиливаются многообразные хозяйственные, трудовые и культурно-бытовые взаимосвязи»^[3].  Агломерация по Е.Н. Перцику это «система территориально сближенных и экономически взаимосвязанных населенных мест, объединенных устойчивыми трудовыми, культурно-бытовыми и производственными связями, общей социальной и технической инфраструктурой, — качественно новая форма расселения, она возникает как приемник города в его компактной (автономной, точечной) форме, особый продукт современной урбанизации»^[4].

Так же стоит выделить и различные варианты критериев создания и функционирования городской агломерации. Г. М. Лаппо, например, описывает такую структуру как: город-ядро городской агломерации, спутниковые поселения, пояса спутниковых поселений (первые и вторые), зона периферии, агломерации второго порядка^[5].

Ю. Н. Белоконь представлял структуру городской агломерации как «центральный город, центральный город и первый пояс (ядро агломерации), центральный город и всю внешнюю (пригородную) зону»^[6].

Стоит обратить внимание на слова И. А. Фомина, который говорил, что особое внимание надо обращать на ядро агломерации, которое может состоять из одного или нескольких крупных городов с наибольшей плотностью населения. Так же он считал, что нужно рассматривать ядро агломерации вместе с пригородами и никогда их не разделять^[7].

Создание агломераций имеет свой алгоритм, состоящий из нескольких этапов:

1. Определяется город, выполняющий функции ядра агломерации.
2. Определяются близлежащие населённые пункты, заинтересованные в агломерировании.
3. Определяется перечень предприятий, вносящих существенный вклад в составление бюджета.
4. Определяются земли – их назначение и принадлежность.
5. Определяется численность населения агломерации, разграничиваются территории административных образований.
6. Создается схематическая карта потенциального размещения муниципальных образований^[8].

Процесс развития агломераций не является быстрым, он проходит постепенно. Можно выделить три основные этапа. Их выявление необходимо для полного понимания образования агломераций в России и прогноза развития данных территорий. Так же это поможет понять основные факторы их развития.

Следует отметить, что более крупные городские агломерации в Российской Федерации в настоящий момент исполняют роль важнейших элементов опоры расселения страны. В условиях постоянного изменения факторов рыночной экономики именно территориально-хозяйственный комплекс городских агломераций имеет большую устойчивость и возможность адаптации к новым тенденциям. Это обусловлено тем, что в условиях данной формы расселения возможно грамотное и своевременное перераспределение функций и ресурсов между её элементами. Из этого вытекает возросшая в настоящий момент востребованность большего количества городских агломераций.

            Стоит опереться на неоднократные исследования, посвящённые данному явлению. По их результатам на территории России существует более 30 крупных агломераций (с городом-ядром в котором население составляет более 500 тыс. жителей). Именно в них сосредоточено около одной трети населения страны и более 50% кадрового потенциала. Среди крупных городских агломераций выделяют такие, как Московскую, Санкт-Петербургскую, Нижегородскую, Ростовскую.

            С 2002 года начался рост усиления роли пригородных территорий и общее развитие агломерации. В настоящее время данная форма расселения соответствует моделям «крупный город – город», «крупный город – регион», «регион – регион»^[9]. Важнейшим элементом, обеспечивающим крепкую взаимосвязь внутри агломерации, является устойчивая социально-экономическая связь. Не стоит забывать и про такие факторы как взаимозависимость и взаимную обусловленность общего развития членов данных территорий. Данные факторы выполняют роль опоры в объединении общности использования трудовыми ресурсами. Единая и слаженная инфраструктура тоже является неотъемлемой частью развитой агломерации. В 2013 году создается «дорожная карта» развития агломерации.

            Закрепление терминов «крупнейшая городская агломерация», «крупная городская агломерация» произошло в Стратегии пространственного развития России до 2025 года^[10].

            Как итог, можно сказать что процесс агломерирования является одним из важнейших условий для качественного социально-экономического роста и повышения уровня качества жизни. Сам же процесс в России не достиг своего пика. В настоящее время можно отметить только две сильно развитые агломерационные территории – Московскую и Санкт-Петербургскую.

            Вопросы формирования и функционирования городских агломераций находят своё отражения в нормативно-правовых актах Российской Федерации. Правовое регулирование городских агломераций в Российской Федерации имеет множество нюансов.

В период с 2010 по 2019 года, крупнейшие агломерации Российской Федерации сформировали 68% прироста ВВП страны. Исходя из данной информации можно сделать вывод, что в Российской Федерации следует упорядочить процесс формирования и функционирования городских агломераций. Отражение этого суждения можно найти в работе Пузанова А.С. «Отражение вопросов развития городских агломераций в документах стратегического планирования и программных документах регионального и межмуниципального уровня. Часть 1». В ней автор высказал своё мнение, касаемо нынешнего регулирования функционирования и создания городских агломераций: «В сфере управления развитием городских агломераций в России к настоящему времени сложилась противоречивая ситуация. С одной стороны, на федеральном уровне государственная политика по отношению к агломерациям все еще не сформирована. Хотя агломерации фигурируют в федеральных документах планирования начиная с Концепции-2020, а, например, в рамках приоритетного проекта Минтранса России «Безопасные и качественные дороги» разрабатываются программы, непосредственно ориентированные на агломерации, в федеральном законодательстве понятие «агломерация» до сих пор не определено»^[11].

Следует обратить внимание на то, что большинство субъектов Российской Федерации проводят свою политику в сфере агломераций и даже вышли на более высокий уровень понимания данного процесса, нежели на федеральном уровне. В качестве примера можно назвать Томскую область, где на региональном уровне приняты законы, регулирующие сферу агломерирования^[12]. Так же на территории области действуют межмуниципальные соглашения о взаимодействии по развитию агломераций.

            Пузанов А.С. считает, что «агломерации развиваются самостоятельно, без какого-то вмешательства со стороны государства. Искусственно сформировать агломерацию невозможно. Государству необходимо лишь создать юридические конструкции и механизмы, которые позволят упорядочить процесс с тем, чтобы он проходил с наименьшими потрясениями, но с наибольшими экономическими эффектами»^[13].

            Проанализировав существующие на данный момент нормативно-правовые акты, регулирующие создание и функционирование городских агломераций в России можно сделать вывод о том, что существуют два типа документационной регуляции вопросов агломерации – так называемые «явные» и «неявные».

            К «явным» можно отнести документы, где тема агломераций вынесена в названия нормативных правовых актов, регулирующие данную область. В основном это законы субъектов Российской Федерации и Распоряжение Правительства РФ от 27.12.2019 N 3227-р «Об утверждении плана реализации Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года».

            Часть нормативно-правовых актов в совокупности с полномочиями органов государственной власти того или иного субъекта Российской Федерации вносят большую конкретику в сферу деятельности органов местного самоуправления в сфере полномочий, определённых Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Пузанов А.С. считает, что «для большинства таких законов характерно непонимание сути агломераций как естественно возникающих форм расселения: в их текстах, а иногда и в названиях нередко фигурируют некорректные формулировки «создание агломераций» или «формирование агломераций»»^[14].

            В качестве примера «явных» нормативно-правовых актов можно привести Закон Томской области «О развитии агломераций в Томской области»^[15]. Следует отметить, что проект закона Челябинской области «О развитии агломераций в Челябинской области» на 90% идентичен закону Томской области. Также в качестве примера может быть назван Закон Белгородской области «О развитии агломераций в Белгородской области». Больший упор в данном нормативно-правовом акте бы сделан на функции муниципальных образований субъекта^[16]. Можно выделить два аспекта – первый, где для координации принятия решений по вопросам функционирования агломерации» того или иного муниципалитета агломерации могут создаваться ассоциации муниципальных образований, второй, где для обеспечения функционирования и развития агломерации вправе учреждать хозяйственные общества, образовывать межмуниципальные объединения и другие межмуниципальные организации, а также заключать соответствующие договоры и соглашения.

            Вторая группа – это те нормативно-правовые акты, где напрямую по названию нельзя установить связь документа с системой агломераций. В таких нормативно-правовых актах существует более важный аспект, влияющий на развитие агломерации — перераспределении полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти. В соответствии с ч. 1.2 ст. 17 федерального закона № 131-ФЗ в ведение субъекта, на территории которого находится агломерация, перераспределяются полномочия муниципалитетов, находящихся в составе агломерации региона^[17]. Исходя из этого можно констатировать, что де-факто создается региональный уровень управления агломерированной территорией.

            В качестве примера можно привести Закон «О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области и органами государственной власти Нижегородской области»^[18]. Закон закрепляет перераспределение части полномочий в области территориального планирования органов местного самоуправления.

            В основном, большинство нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы формирования и функционирования городских агломераций принимаются на региональном уровне. На федеральном уровне же вопросы формирования, функционирования и развития городских агломераций на территории Российской Федерации стали закрепляться относительно недавно.

В федеральном законодательстве вопросы агломерации рассматриваются довольно косвенно. В федеральном законе от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросы образования и функционирования агломераций не затронуты, не закреплен термин «агломерация». После внесения поправок в федеральный закон о местном самоуправлении федеральным законом от 27.05.2014 № 136-ФЗ субъектам Российской Федерации была дана возможность определять региональным законодательством порядок наделения муниципальных образований, в границах субъекта статусом городских округов с внутригородским делением.^[19]

В статье 8 и главе 9 федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ описан принцип межмуниципального сотрудничества. В ходе данного сотрудничества образуются советы муниципальных образований в субъектах Российской Федерации или иные объединения муниципальных образований в организационно-правовой форме ассоциаций. Также муниципальные образования могут заключать между собой договоры и соглашения. Москаленко А.Ф. отмечает ограниченность возможностей таких организаций. Запрет передачи властных полномочий органов местного самоуправления межмуниципальным образованиям не позволяет им заменить городские агломерации. ^[20]

Исследуя нормативно-правовую базу регулирования функционирования и создания агломераций следует выделить нормативно-правовые акты в сфере стратегического планирования Российской Федерации. Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» и «Стратегию пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года». В соответствии с Федеральным законом от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» в вопросах развития городских агломераций следует опираться именно на социально-экономическую сферу развития городских агломераций^[21]. Стратегия пространственного развития же делает упор на новые подходы к процессам расселения граждан и более качественной политике размещения экономических объектов. Так же важным этапом стало закрепление терминов «крупная городская агломерация» и «крупнейшая городская агломерация». В соответствии с данной стратегией «крупная городская агломерация — совокупность компактно расположенных населенных пунктов и территорий между ними с общей численностью населения 500 тыс. человек — 1000 тыс. человек, связанных совместным использованием инфраструктурных объектов и объединенных интенсивными экономическими, в том числе трудовыми, и социальными связями»^[22], а «крупнейшая городская агломерация — совокупность   населенных пунктов и территорий между ними с общей численностью населения более 1000 тыс. человек, связанных совместным использованием инфраструктурных объектов и объединенных интенсивными экономическими, в том числе трудовыми, и социальными связями»^[23].

Закрепление терминов агломераций, более частое их упоминание в относительно недавних нормативно-правовых актах свидетельствует о том, что на федеральном уровне начинают уделять достаточное внимание вопросам формирования и развития агломераций.

            В стратегии зафиксировано, что в России было сформировано около сорока крупных городских агломераций и крупнейший городских агломераций. В большей части из них начиная с 2000 года существует тенденция роста населения и на данный момент количество проживающих на агломерированных территориях превышает 73 млн. человек. В соответствии со Стратегией основными целями развития агломерационного комплекса страны являются:

— обеспечение расширения географии и ускорения экономического роста, научно-технологического и инновационного развития Российской Федерации за счет социально-экономического развития перспективных крупных центров экономического роста Российской Федерации – крупных городских агломераций и крупнейших городских агломераций;

— за счет развития транспортных коммуникаций между перспективными крупными центрами экономического роста и перспективными центрами экономического роста субъектов Российской Федерации, включая строительство обходов городов и организацию скоростного автомобильного и железнодорожного сообщения между крупными городскими агломерациями и крупнейшими городскими агломерациями;

— содействия созданию современных сетей связи и внедрению узкополосного доступа для сбора и передачи телеметрической информации во всех крупных городских агломерациях и крупнейших городских агломерациях.

            В соответствии со Стратегией пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года, городские агломерации можно назвать важнейшим элементом в механизме экономического развития Российской Федерации. По вопросам наращивания темпов роста экономики, научно-технического роста и инновационного развития Российской Федерации за счет социального и экономического развития агломерированных территорий в Стратегии выявлены следующие тенденции:

— обеспечить ускорение экономического, научно-технологического и инновационного развития указанных территорий;

— за счет приоритетной поддержки высокотехнологических и наукоемких отраслей производства товаров, услуг, творческих (креативных) индустрий.

            Развитие же социальной сферы агломераций согласно Стратегии, зависит от формирования качественной жилой и инфраструктурной среды.

            Таким образом, проанализировав нынешнее состояние правового регулирования в сфере агломерации мы пришли к следующим выводам:

            Во-первых, на уровне субъектов правовое регулирование формирования и функционирования агломерированных территорий более развито, нежели на федеральном уровне.

            Во-вторых, в настоящий момент (2020 год) нарастают тенденции обращения внимание на развитие правового регулирования агломераций. Об этом свидетельствует нормативное закрепления терминов агломераций и целей развития агломерационного комплекса Российской Федерации.

В настоящее время процесс развития агломераций становится все более развитым в России. Термины «крупная городская агломерация» и «крупнейшая городская агломерация» закреплены в Стратегии пространственного развития, что говорит о возросшем внимании к данному вопросу со стороны федеральных органов власти. Однако, большее внимание уделяется социально-экономическому и инфраструктурному развитию уже существующих городских агломераций.

[1] О. В. Изутова Агломерации наступают [Электронный ресурс]. — Экономика — №3 — 21 марта 2019 — Режим доступа: http://bujet.ru/article/370034.php

[2] Лаппо Г. М. География городов: учеб. пособие для геогр. ф-тов вузов / Г. М. Лаппо. – М.: Гуманит. изд. центр ВЛАДОС, 1997. – 480 с.

[3] Проблемы изучения городских агломераций/Под ред. Г.М. Лаппо, Ф.М. Листетенругта. — М.: Институт географии АН СССР, 1988. — 76 с.

[4] Перцик Е.Н. Города мира: География мировой урбанизации. — М.: Международные отношения, 1999. — 382 с.

[5] Лаппо Г. М. География городов: учеб. пособие для геогр. ф-тов вузов / Г. М. Лаппо. – М.: Гуманит. изд. центр ВЛАДОС, 1997. – 480 с.

[6] Белоконь Ю. Н. Региональное планирование (теория и практика) / Ю. Н. Белоконь / под. ред. И. А. Фомина. – К.: Логос, 2003. – 259 с.

[7] Фомин И. А. Количественные признаки городских агломераций / И. А. Фомин // Градостроительство. Районная планировка. Городские агломерации – К.: Будивэльнык. – 1967. – С. 20–28.

[8] Пузанов А.С., Попов Р.А. Отражение вопросов развития городских агломераций в документах стратегического планирования и программных документах регионального и межмуниципального уровня. Часть 1 / Муниципальное имущество: экономика, право, управление — 2019 – вып. 1 – С. 21-27

[9] Шмидт А.В., В. С. Антонюк В.С., Франчини А. Городские агломерации в региональном развитии: теоретические, методические и прикладные аспекты // Экономика региона. — 2016. — Т. 12, вып. 3. — С. 776–789

[10] «Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года» Интернет портал Правительства РФ http://static.government.ru/media/files/UVAlqUtT08o60RktoOXl22JjAe7irNxc.pdf

[11] Пузанов А.С., Попов Р.А. Отражение вопросов развития городских агломераций в документах стратегического планирования и программных документах регионального и межмуниципального уровня. Часть 1 / Муниципальное имущество: экономика, право, управление — 2019 – вып. 1 – С. 21-27

[12] Закон Томской области от 10 апреля 2017 г. № 23-ОЗ «О развитии агломераций в Томской области» Электронный фонд правовой и нормативно-технической информации   http://docs.cntd.ru/document/467934283

[13] Пузанов А.С., Попов Р.А. Отражение вопросов развития городских агломераций в документах стратегического планирования и программных документах регионального и межмуниципального уровня. Часть 1 / Муниципальное имущество: экономика, право, управление — 2019 – вып. 1 – С. 21-27

[14] Пузанов А.С., Попов Р.А. Отражение вопросов развития городских агломераций в документах стратегического планирования и программных документах регионального и межмуниципального уровня. Часть 1 / Муниципальное имущество: экономика, право, управление — 2019 – вып. 1 – С. 21-27

[15] Закон Томской области от 10 апреля 2017 г. № 23-ОЗ «О развитии агломераций в Томской области» Электронный фонд правовой и нормативно-технической информации   http://docs.cntd.ru/document/467934283

[16] Закон Белгородской области от 1 марта 2016 г. № 58 «О развитии агломераций в Белгородской области» Электронный фонд правовой и нормативно-технической информации http://docs.cntd.ru/document/432897304

[17] Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Интернет портал http://www.kremlin.ru/acts/bank/20035

[18] Закон от 26 декабря 2017 года № 190-З «О внесении изменений в Закон Нижегородской области «О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области и органами государственной власти Нижегородской области»» Электронный фонд правовой и нормативно-технической информации   http://docs.cntd.ru/document/465517302

[19] Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Интернет портал http://www.kremlin.ru/acts/bank/20035

[20] Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Интернет портал http://www.kremlin.ru/acts/bank/20035

[21] Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» Интернет портал информационно-правового обеспечения http://base.garant.ru/70684666/

[22] «Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года» Интернет портал Правительства РФ http://static.government.ru/media/files/UVAlqUtT08o60RktoOXl22JjAe7irNxc.pdf

[23] «Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года» Интернет портал Правительства РФ http://static.government.ru/media/files/UVAlqUtT08o60RktoOXl22JjAe7irNxc.pdf