Индекс УДК 336.1
Дата публикации: 31.07.2018

К вопросу реализации принципа обеспечения конкуренции в сфере публичных закупок

On the implementation of the principle of ensuring competition in the field of public procurement

Медведева Н.Г.
к.э.н., доцент Тюменского индустриального университета, г. Тюмень
Medvedeva N.G.
Ph.D., associate professor of Tyumen Industrial University, Tyumen
Аннотация: Практика применения законодательства о государственных и муниципальных закупках является ли едва не самой сложной, сопровождаемой многочисленными нарушениями со стороны как тех, кто этими закупками управляет, так и тех, кто в них участвует. Поскольку государственные и муниципальные закупки являются одним из институтов государственного и муниципального управления, финансовой системы, необходимо обеспечить их эффективность, в том числе через проработанность принципов правового регулирования отношений, возникающих в сфере государственных и муниципальных закупок. По мнению автора, вопрос проработанности принципов законодательства о государственных и муниципальных закупках так и не решён до конца. Провозглашённые принципы в законодательстве о закупках не обеспечивают эффективное и результативное функционирование контрактной системы государственных и муниципальных закупок, несмотря на многочисленные поправки практических во все его разделы - о планировании, об осуществлении закупок, о контроле в сфере закупок. Как правило, поправки направлены на совершенствование организационных, правовых и экономических аспектов этой системы, Но тем не менее, они так и не минимизировали издержки функционирования этой системы, возможность в рамках действующего законодательства о закупках применять разнообразные коррупционные схемы, в результате которых из бюджета «утекает» публичные финансовые ресурсы, которые и без того ограничены

Abstract: The practice of applying legislation on state and municipal procurement is almost the most difficult, accompanied by numerous violations by both those who manage these purchases and those who participate in them. Since state and municipal purchases are one of the institutions of state and municipal management, the financial system, it is necessary to ensure their effectiveness, including through the elaboration of the principles of legal regulation of relations arising in the sphere of state and municipal purchases. According to the author, the issue of elaboration of the principles of the legislation on state and municipal purchases has not been fully resolved. The proclaimed principles in the procurement legislation do not ensure the effective and efficient functioning of the contract system of state and municipal purchases, despite numerous practical amendments to all its sections - on planning, on procurement, on procurement control. As a rule, the amendments are aimed at improving the organizational, legal and economic aspects of this system. Nevertheless, they have not minimized the cost of the system, the possibility under the current procurement legislation to apply a variety of corruption schemes, resulting in "leaking from the budget »Public financial resources, which are already limited
Ключевые слова: государственные и муниципальные закупки (публичные закупки), контрактная система закупок, конкуренция, принципы государственных и муниципальных закупок.

Keywords: state and municipal purchases (public purchases), contract system of procurement, competition, principles of state and municipal purchases.


Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44-ФЗ и принятые в целях его реализации иные нормативно-правовые акты регулируют вопросы проведения государственных и муниципальных закупок за счет средств федерального, регионального и местного бюджетов [1].

 По мнению автора, эти нормативно-правовые акты являются источниками сразу нескольких отраслей российского права:

 — конституционного права, поскольку эти нормативно-правовые акт регулируют вопросы управления государственными и муниципальными закупками, а это составляет предмет деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии  с положениями Конституции РФ (ст.ст.71, 72, 73, 132 и др.);

 — финансового права, в частности бюджетной его подотрасли, поскольку эти акты регулируют вопросы расходования бюджетных средств;

 — гражданского права, поскольку это расходование осуществляется на основании такого вида гражданско-правового договора, как государственный и муниципальный контракт, заключаемого на основании Гражданского кодекса РФ;

 — конкурентного права, поскольку предназначением государственных и муниципальных закупок является также развитие конкуренции на российских товарных рынках, адвокатирование которой осуществляется на основании антимонопольного законодательства, в том числе Федерального закона «О защите конкуренции» от 26.07.2006 № 135-ФЗ [2];

 — контрактного права, которое официально не принято (т.е. не является самостоятельной отраслью права или подотраслью иного права), однако вытекает из предмета, специфики, особенностей государственных и муниципальных закупок в рамках контрактной системы.

 Изучение результатов проведённых исследований по вопросам публичных закупок позволяет сделать следующие выводы:

 — некоторые авторы, например, Агапова Е.В., Гатаулина Л.Ф., Жемчужников А.А., Кулик М.М.,  и Паночко А.В., исследующие проблематику публичных закупок, продолжают именовать государственные и муниципальные закупки размещением заказов, заказом, который как институт, инструмент обеспечения публичных нужд не применяется с 2014 года [4, С.73; 8, С.42; 9, С.37, 42;  12, С.122; 16, С.556];

 — некоторые авторы, например, Щекуров Д.С., рассматривают покупку товаров, оказание услуг, направленных на удовлетворение государственных и муниципальных нужд как государственную закупку [28, С.10], что, как представляется, принципиально неверно, поскольку конкретный уровень закупок влияет на выбор способа закупок (например, при необходимости выполнения строительных работ и др.), на условия закупок, т.к. у органов местного самоуправления имеются не только общие для всех уровней управления, но и особые полномочия в сфере закупок;

 — Таланцев В.И., Синчурин О.В. и другие авторы акцентируют свое внимание на несовершенстве законодательства о закупках и необходимости его совершенствования в целях повышения эффективности контрактной системы [26, С.167; 24, С.87; 27, С.171];

 — авторы отмечают также, что публичные закупки играют огромную роль в развитии малого бизнеса [14, С.139];

 — по мнению некоторых авторов, большое значение в области повышения эффективности контрактной системы имеет результативная деятельность контрольных и надзорных органов [11, С.297; 12, С.122; 25, С.148];

 — большинство авторов наиболее актуальными вопросами в сфере публичных закупок признают вопросы развития (обеспечения) конкуренции, считают целесообразным усиление состязательности в сфере закупок, в том числе через развитие протекционизма, повышение профессионализма заказчиков [5, С. 285; 7, С.321; 10, С.70; 13, С.20; 17, С.130; 24, С.87; 28, С.7] и др.

 Как любое законодательство, являющееся источником одной или нескольких отраслей права, законодательство о государственных и муниципальных закупках имеет свои цели и задачи, базовые принципы, ориентированные на специфику правовых отношений, которые оно регулирует.  В числе таких принципов: открытости и прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок; обеспечение конкуренции; профессионализма заказчиков, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

 Данные принципы между собой взаимосвязаны, взаимозависимы, и, как представляется, вступают друг с другом в некое противоречие, в некоторый конфликт, что ведет к трудностям применения законодательства о государственных и муниципальных закупках,

 Исследователи вопросов публичных закупок по-разному оценивают эффективность принципов публичных закупок.

 Так, по мнению Жемчужникова А.А., принципы публичных закупок «не являются простой формальностью, их несоблюдение влечет ничтожность возникших правоотношений и ответственность для государственных и муниципальных заказчиков» [9, С.39].

 Однако Петренко А.В. считает, что рассматриваемый принцип не адекватен, поскольку направлен на защиту конкуренции, а не на её стимулирование, несмотря на многочисленные нормы-запреты, адресованные к заказчикам, специализированным организациям и уполномоченным органам, которые выполняют функции заказчиков [18, С.96].

 По мнению Сергеевой С.А. и Фёдорова В.В., причиной затруднения применения принципа обеспечения конкуренции в сфере публичных закупок является отсутствие межведомственного взаимодействия заказчика, в том числе через координацию их деятельности, обмен сведениями и др..[21, С.619], что снижает качество собственно закупок, их результативность и эффективность.

 Принцип обеспечения конкуренции в сфере публичных закупок неразрывно связан с понятием коррупции, поскольку, как справедливо отмечает Ариончик А.А., именно он нивелирует фактор коррупционности, который, в свою очередь, «часто оказывается мерилом эффективности» .[6, С.271].

 Сергеева О.А. также отмечает низкий уровень конкуренции в сфере закупок, по мнению которой «до сих пор подавляющее число закупок не обеспечивает участие хотя бы нескольких поставщиков» [С.122 ].

 Анализируя практику реализации принципа обеспечения конкуренции в сфере публичных закупок, Сидоренко А.И. раскрывает формы нарушений законодательства о публичных закупках, в том числе:

 — установление противоречивых (взаимоисключающих) требований к объектам закупки;

 — усложнение инструкции по заполнению первой части заявок;

 — размещение информации о товарах, работах, услугах в открытом доступе в виде, затрудняющем ознакомление, поиск и копирование текста [23, С.77].

 При этом автор отмечает высокую коррупционность законодательства о публичных закупках, полагая, что коррупционность кроется в дефиниции «вправе», касающейся установления дополнительных требований в товарам, работам, услугам, участникам закупок на региональном и местном уровнях, что вступает в конфликт с принципом единства контрактной системы [23, С.80].

 Складывающаяся практика применения законодательства о публичных закупках свидетельствует, на взгляд автора, о том, что теоретические и правовые основы эффективности функционирования контрактной системы разработаны слабо, что ведет к многочисленным нарушениям большинства норм-запретов в области публичных закупок и неэффективном применении неотвратимости наказания за это. И прежде всего, слабо разработан не только механизм реализации принципа обеспечения конкуренции в сфере публичных закупок, но и механизм реализации других принципов.

 Институт государственных и муниципальных закупок продолжает оставаться тем инструментом, с помощью которого удовлетворяются публичные нужды, совершенствуется расходование публичных финансовых ресурсов, повышается эффективность и результативность деятельности публичных органов, развивается конкуренция на товарных рынках. Вместе с тем, именно эта система, являясь элементом бюджетной системы, является наиболее коррупционной.

 Рассмотрим эффективность контрактной системы с позиции органа независимого финансового контроля — Счетной палаты РФ, по данным которой за 2017 год [29].:

 — выявлено 2178 нарушений на сумму 104,6 млрд руб. (в 2016 году – соответственно 898 нарушений на сумму 5,3 млрд руб.).

Как видим, складывается тенденция увеличения выявляемых нарушений законодательства о контрактной системе государственных и муниципальных закупок.

И в 2016, и в 2017 годах среднее количество заявок на один лот составляет 3 заявки. Контрольный орган отмечает, что за 4 последних года прослеживается снижение конкуренции в сфере закупок, а также снижение экономии бюджетных средств с 9,9% до 6,7%.

 Как видим, несмотря на многочисленные поправки, внесенные и в 2016, и в 2016, и в 2017 годах, не удается минимизировать негативную практику применения законодательства о закупках — бюджет теряет безвозвратно публичные финансовые ресурсы в больших объемах, это первое, а второе — выделяемые на публичные закупки финансовые ресурсы тратятся неэффективно. То есть, не работает система сдержек и противовесов, обеспечивающих максимизацию задач, связанных с расходованием бюджетных средств. Но если публичные закупки не выполняют своего предназначения как эффективной формы расходования бюджетных средств, не будет базы для обеспечения конкуренции в этой сфере.

 ФАС России также отмечает низкое среднее количество подаваемых заявок и продолжающиеся сговоры на торгах (например, в 2016 году на 30% больше, чем в 2015 году было возбуждено дел по выявленным сговорам). И если в 2014 году в одном сговоре участвовало не более десяти участников закупок, то в 2015-2016 годах – десятки и не только. Причем эти картели имеют высокую степень латентности и признаки ОПГ и преступных сообществ по своей структурированности, устойчивости, распределению ролей. [30] Совокупный ущерб от картелей в сфере закупок в строительной отрасли составил до 1,5-2% ВВП. В этой отрасли, как отмечает ФАС России, наиболее высоко значимыми являются субъективные оценки заявок, стоимостные критерии составляют 80%, нестоимостные – соответственно 20%.

 Неэффективная реализация принципа обеспечения конкуренции ведет в неэффективному расходованию бюджетных средств. Также как неэффективная реализация принципа профессионализма заказчика (низкий профессиональный уровень заказчиков и его работников, а также привлекаемых специалистов, экспертов)  напрямую ведет к нарушению конкуренции, неэффективному расходованию бюджетных средств.

 Таким образом, бесспорным является то, что систему публичных закупок следует и дальше совершенствовать, в том числе через совершенствование механизма провозглашённых принципов публичных закупок, и в первую очередь, механизм обеспечения конкуренции в сфере публичных закупок.

 Щекуров Д.С. предлагает отстранить от защиты конкуренции контрольные и надзорные органы, а осуществлять защиту только в судебном порядке [28. С.10]. Однако такое предложение вступает в конфликт с предметом деятельности надзорных и контрольных органов, собственно их предназначением как института экономики.  В основном, выявлением нарушений и применением ответственности за нарушение законодательства о закупках применяют контрольные и надзорные органы. Судебная практика применения законодательства о публичных закупках не является единообразной. ФАС России через защиту конкуренции защищает публичный интерес. Как верно отмечают Оленичев И.В. и Стрекач Н.К., суды часто допускают отступления от буквы закона, административный порядок защиты намного эффективнее и быстрее [15, С.20; 25, С.148].

 Нельзя не согласиться с мнением Сергеевой О.А., которая считает необходимым установить более жесткие требования к участникам закупок [20, С.98], кроме того, исключить из законодательства положения, разрешающие устанавливать дополнительные требования к участникам, т.к. они рассматриваются как ограничения конкуренции [15, С.20].

 Таким образом, в сфере публичных закупок, поскольку они являются формой расходования публичных финансовых ресурсов, которые являются весьма ограниченными, следует совершенствовать механизм публичных закупок. Одним из элементов этого механизма являются принципы (руководящие начала) публичных закупок, приоритетным, по мнению автора, в их числе является принцип обеспечения конкуренции. Перечисленные ниже мероприятия направлены именно на создание условий для реализации этого принципа, в том числе через внесение в действующее законодательство поправок, и совершенствование деятельности органов власти, организаций и лиц, задействованных в процедурах публичных закупок:

  1. Мероприятия, имеющие правовой характер:

1) усиление ответственности как заказчиков (и его работников), так и участников закупок за нарушение норм-запретов ФЗ-44 и ФЗ-135;

 2) ликвидация правовой неопределенности в части дополнительных функций и полномочий государственных и муниципальных заказчиков, касающихся условий проведения закупочных процедур;

 3) совершенствование механизма привлечения нарушителей к ответственности, обеспечение единообразия применения законодательства о публичных закупках как в судебной, так и в административной практике, особенно в части оценки правомерности действий участников закупочных процедур — и заказчиков и его работников, и потенциальных поставщиков, подрядчиков и исполнителей;

 4) установление прямого запрета на участие в публичных закупках потенциальных поставщиков, подрядчиков и исполнителей, находящихся в реестре недобросовестных поставщиков;

5) придание методическим рекомендациям по ценообразованию в сфере государственных и муниципальных закупок обязательного характера и установление ответственности заказчиков за их нарушение.

  1. Мероприятия, имеющие организационный характер:

 1) усиление взаимодействия контрольных органов (контрольно-счетных, антимонопольных, в первую очередь), в том числе в целях формирования единообразной практики применения законодательства о публичных закупках;

 2) совершенствование механизма информационного обеспечения закупок;

3) повышение профессионализма заказчика, его сотрудников, участвующих в проведении процедур по закупкам для государственных и муниципальных нужд.           Одновременно с этим, по мнению автора, пора установить мораторий на внесение каких-либо поправок в законодательство о публичных закупках. Хроническое внесение самых разнообразных поправок в это законодательство затрудняет его правоприменение не только контрольными и надзорными органами власти, но и судебными тоже. Главное сегодня, во-первых, обеспечить исполнение законодательства всеми участниками отношений, складывающихся в сфере публичных закупок – участников закупок, заказчиков и их работников, а также тех лиц, кому заказчик передает свои функции, специалистов, экспертов, аудиторов, субъектов управления и др., а во-вторых, обеспечить неотвратимость наказания тез лиц, которые нарушают законодательство о публичных закупках.

Библиографический список

1. Федеральный закон от 05.04.2015 №44-ФЗ О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [Электронный ресурс] СПС «ГАРАНТ» [сайт]. - URL: http://base.garant.ru/70353464/
2. Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» [Электронный ресурс] СПС «ГАРАНТ» [сайт]. - URL: http://base.garant.ru/70353464/
3. Федеральный закон «О противодействии коррупции» [Электронный ресурс] СПС «ГАРАНТ» [сайт]. - URL: http://base.garant.ru/70353464/
4. Агапова Е.В. Вопросы развития государственных закупок в российской экономике /Е.В. Агапова. - Журнал правовых и экономических исследований. - 2014. - № 4. - С.70-73.
5. Андрианова Н.В. Формирование конкурентной среды на региональном рынке госзакупок /Н.В.Андриянова. - Актуальные аспекты развития инновационной мезоэкономики. - 2016. - № . - С.285-291.
6. Ариончик А.А. Принципы развития конкуренции в сфере закупок /А.А. Ариончик. - Современные проблемы науки и образования. - 2015. - № 2. - С.271.
7. Бураканова Д.К. Профессионализм заказчика как фактор повышения уровня конкуренции в сфере государственных закупок (на примере Республики Башкортостан) /Д.К. Бураканова. - Молодой учёный. - 2016. - № 21 (125). - С.321-324.
8. Гатаулина Л.Ф. Актуальные вопросы конкуренции в сфере проведения торгов /Л.Ф. Гатаулина. - Актуальные проблемы цивилистической науки. - 2014. - № 1 (22). - С.39-42.
9. Жемчужников А.А. Вопросы реализации принципов регулирования правоотношений в сфере осуществления субъектами управленческой деятельности государственного (муниципального) заказа /А.А. Жемчужников. - Вестник Волгоградской акадеии МВД России. - 2015. - № 3 (34). - С.37-44.
10. Курдюмов А.В., Шалабодов Д.В., Береснева И.С. Реализация принципа обеспечения конкуренции контрактной системы при закупках товаров, работ, услуг в строительной сфере Свердловской области /А.В.Курдюмов, В.Д. Шалабодов, И.С. Береснева. - Конкурентоспособность в глобальном мире: экономика, наука, технологии. - 2017. - № 8-1 (55). - С.70-76.
11. Козлова Н.С. Прокурорский надзор а исполнением законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения конкурентных закупочных процедур /Н.С. Козлова. - Современные фундаментальные и прикладные исследования. - 2017. - № 1 (24). - С.297-302.
12. Кулик М.М. Эффективный контроль закупок в структуре профессионализма заказчика /М.М.Кулик. - МГГУ Правительства Москвы. - 2016. - С.122-128.
13. Маковлева Е.Е. Конкуренция и вопросы формирования новых ценовых предложений на торгах в сфере государственных и муниципальных закупок /Е.Е. Маковлева. - Журнал экономической науки в России и за рубежом. - 2016. - С.20-23.
14. Мусиенко А.В. Малый бизнес в государственных закупках /А.В. мусиенко. - 2017.- С.139-141.
15. Оленичев И.П. Некоторые аспекты практики применения законодательства о защите конкуренции при проведении закупок /И.П.Оленичев. - Биржа интеллектуальной собственности. - 2017. - № 4, Том 16. - С. 19-25.
16. Паночко А.В. Практика антимонопольного регулирования в сфере государстенных закупок в России /А.В. Паночко. - Научно-практический электронный журнал «Аллея Науки». - 2017. - №2, Том 8. - С.554-561.
17. Пашковский П.В. Транспарентность, обеспечение конкуренции и профессионализм заказчика как принципы контрактной системы государственно-частного партнерства в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд /П.В. Пашковский. - Омега Сайнс. - 2016. - С.130-132.
18. Петренко А.В. Проблема реализации принципа обеспечения конкуренции контрактной системы в сфере государственных закупок /А.В. Петренко. - Экономические системы. - 2016. - № 4. - С.95-97.
19. Пономарева О., Флегонтова Т. Совершенствование условий конкуренции в сфере государственных закупок: перспективы сотрудничества на площадке АТЭС /О.Пономарева, Т.Флегонтова. - Вестник АТЭС. - 2016. - № 4 (02). - С.42-48.
20. Сергеева С.А. Принцип обеспечения конкуренции контрактной системы в сфере закупок /С.А. Сергеева. - Наука сегодня. - 2014. - С.98-99.
21. Сергеева С.А., Федоров В.В. Управление межведомственным взаимодействием в процессе развития конкуренции в сфере закупок /С.А. Сергеева, В.В. Федоров. - Фундаментальные исследования. - 2015. - № 10-3. - С.616-619.
22. Сигатова Н.А. Принцип обеспечения конкуренции в сфере государственных и муниципальных закупок /Н.А. Сигатова. - Экономика и предпринимательство. - 2016. - № 1-1 (66-1). - С.625-628.
23. Сидоренко А.И. Правовая неопределенность как средство ограничения конкуренции в сфере государственных и муниципальных закупок /А.И. Сидоренко. - Актуальные проблемы экономики и права. - 2014. - № 4 (32). - С.76-82.
24. Синчурин О.В. Совершенствование социальных и правовых мер при проведении государственных закупок /О.В. Синчурин. - 2016. - № 2. - С.87-89.
25. Стрекач Н.К. ФАС как эффективный орган защиты прав в сфере закупок /Н.К. Стрекач. - Вестник магистратуры. - 2017. - № 2-1 (65). - С. 147-148.
26. Таланцев В.И. Управление закупками для государственных и муниципальных нужд: цели и проблемы их достижения /В.И. Таланцев. - Современные тенденции, перспективы развития экономики и управления в странах АТР. - 2016. - С.167-172.
27. Шинкаренко О.В. Проблемы законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: ограничение добросовестной конкуренции /О.В. Шинкаренко. - НИЦ Аэтерна. - 2015. - С. 171-173.
28. Щекуров Д.С. Административно-правовые способы защиты конкуренции при проведении закупок для государственных и муниципальных нужд /Д.С. Щекуров. - Вопросы современной юриспруденции. - 2017. - № 3-4 (65). - С.7-12.
29. Годовой отчет Счетной палаты за 2017 год [Электронный ресурс] URL: http://www.ach.gov.ru (дата обращения 15.07.2018).
30. Доклад Артемьева И.Ю. о состоянии конкуренции в Российской Федерации за 2016 год [Электронный ресурс] URL: http://www.fas.gov.ru (дата обращения 15.07.2018).