Один из необходимых элементов теоретической модели целевой программы – технология её формирования, т.е. организация работ руководителей и органов исполнительной власти по разработке подобного рода документов правительственного уровня.

Исследования показали, что основные работы по формированию собственно программы целесообразно проводить в соответствии с информационно-логической моделью (ИЛМ), в основе которой лежит структурное представление процесса её разработки в виде упорядоченной последовательности работ, связанных в систему на основе использования логических отношений между ними. С учётом этих положений разработана ИЛМ формирования целевой комплексной программы (рисунок 1).

Анализ перечня включенных в ИЛМ основных работ показывает, что некоторые из них (например, 1, 2, 3, 5, 6) имеют в основном управленческий характер и могут проводиться без особой подготовки исполнителей. С учётом этого в данном разделе сосредоточено внимание на методических вопросах той работы, специфика которой обусловлена задачей формирования целевой программы.

Рисунок 1. Информационно-логическая модель формирования целевой программы обеспечения информационной безопасности города Москвы.

Важной составной частью разработки программы является формирование органа, которому поручается работа, как коллектива разработчиков. Под коллективом разработчиков понимается совокупность основных и вспомогательных сотрудников, обладающих знаниями и опытом, которые требуются для выполнения данной работы. Характеристика такого коллектива может быть задана набором показателей, среди которых наиболее существенное значение имеют две группы – специализация и квалификация исполнителей.

Специализация исполнителей характеризует их способность к выполнению некоторого набора функций, требуемого для достижения цели работы данного класса, а квалификация – качество исполнения этих функций.

Специализация и квалификация как основные свойства исполнителей по своей природе являются качественными характеристиками. С количественной точки зрения свойства исполнителей могут характеризоваться объёмом или трудоемкостью работы определенной специализации, выполняемой с некоторым уровнем качества.

Необходимо выделить ряд коллективов потенциально возможных исполнителей для каждого вида работы. Для проведения теоретико-прикладных разработок такими коллективами являются научно-исследовательские учреждения, учебные заведения. В ряде случаев при определении соответствия работы и потенциально возможных исполнителей оказывается необходимым учитывать заинтересованность исполнителей в выполнении той или иной работы.

После выявления потенциально возможных коллективов исполнителей решением руководства формируется орган разработки целевой программы. Возможно создание двух и более таких органов для подготовки альтернативных вариантов проекта программы. При этом один из них назначается головным разработчиком, с тем чтобы на заключительном этапе сформировать единый проект программы на основе объединения положительных моментов каждого из альтернативных вариантов.

Головной разработчик проводит необходимые уточнения структуры целевой программы по блокам (подпрограммам) после соответствующих исследований и обоснований.

Одной из функций головного разработчика является научно-методическое обеспечение процесса формирования проекта программы, что подразумевает:

– определение параметров проводимых работ (наиболее вероятные (средние), максимальные и минимальные оценки продолжительности, а также соответствующие им оценки затрат ресурсов и др.);

– разработку методик и алгоритмов; подготовку заданий и методических указаний соисполнителям и т. п.

Большое значение приобретает вопрос научно-методического обеспечения качественной экспертизы проблемной ситуации обеспечения информационной безопасности мегаполиса. При изучении проблемной ситуации также приходится сталкиваться с необходимостью оценки того или иного факта, явления, тенденции в различных сферах жизнедеятельности города Москвы в целом и административных округах, поэтому требуется постоянная экспертиза ситуации на различных этапах разработки программы.

Особенно важна роль экспертизы при разработке системы программных мероприятий, когда её главной целью является определение некоторого приемлемого в конкретных условиях комплекса мер по решению проблем при оптимальном сбалансированном варианте затрат и предотвращённого ущерба. Процедура экспертизы становится неотъемлемой частью технологии формирования ЦП.

Проведение экспертизы обычно включает следующие этапы:

– создание группы управления проведением экспертизы;

– подбор экспертов;

– разработка положения об экспертизе;

– проведение экспертного опроса;

– обработка результатов экспертизы.

В зависимости от иерархического уровня подготовки предложений в целевую программу в качестве организатора группы управления может выступать либо Правительство Москвы, либо префектуры административных округов. Группа управления экспертизой, которая создается на соответствующем уровне, решает задачи:

– выбора места и времени проведения экспертизы;

– подбора экспертов;

– обеспечения их необходимой информацией;

– выбора процедуры экспертизы;

– разработки положения об экспертизе и проведении ее.

Как показал опыт, недостатки метода экспертных оценок – сложность организации экспертизы, опасность последствий стиля группового мышления и другие – могут быть преодолены, если для оценки предложений будут использованы массовые опросы. Результаты опросов свидетельствуют, что с увеличением числа опрошенных специалистов (даже без отбора и формирования из них экспертной группы с проведением необходимых процедур) суждения усредняются и стабилизируются, остаются лишь незначительные отклонения от мнений самих высококвалифицированных экспертов.

Подготовка перечня программных мероприятий (работа 6) осуществляется всеми структурами управления Правительства Москвы по направлениям их деятельности, которые затем обобщаются и согласовываются между собой по исполнителям, объектам, времени и ресурсам. В качестве банка данных при определении мероприятий целевой программы могут использоваться предложения и рекомендации, выработанные в ходе повседневной деятельности органов управления.

Затем сформированный из предложений соответствующих структур Правительства Москвы, административных округов комплекс мероприятий подвергается повторной экспертной оценке, в том числе и сторонних организаций соответствующего профиля, по критерию практической значимости (работа 7). В результате такой оценки мероприятия окончательно структурируются по важности, очередности и этапам выполнения; определяются исполнители. Доработанный перечень мероприятий целесообразно изложить в рамках основных подпрограмм.

Следующий этап разработки целевой программы (работа 8) заключается в определении потребности в различных видах ресурсов и источников их обеспечения. Каждое из мероприятий оценивается по критерию затрат специальной группой экспертов, в чьей компетенции находится обеспечение ресурсами. Оценки экспертов представляются руководству для принятия решения о включении того или иного мероприятия в целевую программу. На основе решения планируется общее ресурсное обеспечение программы, после чего ресурсы на выполнение целевой программы распределяются по этапам её реализации.

Определяя формы и порядок организации управления и контроля за реализацией целевой программы (работа 9) необходимо учитывать, что возникшая проблема может быть решена при выполнении двух обязательных условий. Во-первых, существует субъект управления, в интересах которого и решается данная проблема, т. е. проблема находится в сфере интересов субъекта управления. Во-вторых, пути решения проблемы лежат в сфере компетенции субъекта управления. Если сфера интересов шире сферы компетенции, то решение проблемы предполагает участие в нем органов управления более высокого уровня, но все равно существует носитель непосредственных интересов устранения проблемы. Если же сфера компетенции шире сферы интересов, то это чревато возникновением «ничейных» зон, где могут возникать и не разрешаться проблемные ситуации, особенно имеющие межсистемный характер. При организации управления выполнением целевой программы важно максимально совместить сферу компетенции со сферой интересов субъекта управления путем точного определения задач и четкого разграничения полномочий.

На заключительном этапе (работы 10, 11) проект целевой программы оформляется как нормативный документ и головным разработчиком представляется для рассмотрения в структурных подразделениях Правительства Москвы. После согласования и возможной корректировки с учётом предложений заинтересованных органов он выносится на утверждение Правительства Москвы.

В процессе реализации целевой программы перед каждым из этапов уточняется его содержание с учётом возможной обстановки, в которой будет осуществляться деятельность Правительства Москвы. При переходе от одного этапа к другому оцениваются общие результаты пройденного этапа, отдельно принимается решение о необходимости и целесообразности постановки новых задач и определения новых целевых показателей.

Оценка эффективности программного решения проблемы проводится на всех этапах разработки и реализации целевой программы. Основной метод – экспертный опрос с использованием соответствующей методики, при необходимости с привлечением независимых экспертов. Результаты экспертного опроса коррелируются с целевыми показателями, на основании чего делается заключение об эффективности и потребностях корректировки целевой комплексной программы.

Современная история Москвы, динамичное развитие её как крупнейшего города Москвы требует от руководящих структур научного подхода к обеспечению информационной безопасности мегаполиса.