«Органы местного самоуправления, их должностные лица являются субъектами конституционно-правовых отношений».^[1] Самоуправление является «первичным уровнем взаимодействия граждан и органов государственной власти» . ^[2] В соответствии со ст. 12 Конституции РФ 1993 г.^[3] местное самоуправление независимо и самостоятельно, не относится к государственной власти. Реализации конституционного принципа посвящены глава 8 Конституции РФ и текущее законодательство. Государство обязано создать все необходимые условия для формирования местного самоуправления. Нормы Конституции РФ были реализованы в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон об общих принципах организации местного самоуправления).^[4]

В ч. 1 ст. 34 базового Закона установлено, что в структуру органов местного самоуправления входят представительные органы, глава муниципального образования и местная администрация. Согласно ч. 1 ст. 37 Закона местная администрация – это исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, наделённый уставом полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для реализации отдельных государственных полномочий, делегированных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Отсюда следует, что местная администрация – это не представительный, а исполнительно-распорядительный орган, который реализует организационно-управленческие и административно-хозяйственные функции, функционирует на постоянной основе, формируется невыборным путём, а посредством назначения и утверждения в должности муниципальных служащих.

Исходя из положений базового Закона, его авторам следует отдать должное, поскольку чёткое разграничение компетенции, позволяет сохранять паритет в отношениях между органами местного самоуправления. Кроме того, В ч. 2 ст. 36 Закона об общих принципах организации местного самоуправления входит положение, запрещающие совмещать полномочия председателя представительного органа муниципального образования с полномочиями главы местной администрации.

При этом если законодатель довольно чётко установил компетенцию главы и представительного органа муниципального образования, этого не было сделано в отношении местной администрации, компетенция которой определяется в уставах муниципальных образований, то есть органами местного самоуправления самостоятельно. С учётом норм, содержащихся в ч. 3 ст. 44 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, устав принимается представительным органом, а в отдельных поселениях сходом граждан.

В целях совершенствования законодательства о местном самоуправлении общей перечень полномочий местной администрации уместно отразить в ст. 37 Закона об общих принципах организации местного самоуправления. Местная администрация осуществляет разработку и обеспечение реализации концепций, планов и программ развития муниципального образования; разрабатывает проект местного бюджета и осуществляет подготовку отчёта о его исполнении; исполняет местный бюджет; осуществляет контроль за использованием территорий, транспортной, социальной и иной инфраструктуры; управляет муниципальной собственностью; осуществляет муниципальный контроль; ведает вопросами благоустройства и озеленения территорий; организует библиотечное обслуживание населения и т.д.

В Законе об общих принципах организации местного самоуправления ничего не сказано об организационно-правовых формах реализации полномочий местной администрации, к которым относятся: совещания, семинары и другие мероприятия с участием работников администрации и приглашённых лиц. Эти мероприятий осуществляются исходя из планов работы местной администрации. На них выносятся вопросы, которые требуют координации, контроля и выработки решений для деятельности структурных подразделений.

Руководство местной администрации осуществляет глава местной администрации по принципу единоначалия. Это должностное лицо, которое назначается на соответствующую должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение вакантной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования, но не менее чем 2 года и не более чем 5 лет.

Представительный орган муниципального образования участвует в назначении членов конкурсной комиссии (п. 5) и утверждает своими решениями структуру местной администрации по представлению главы. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации (п. 8). Структура формируются главой местной администрации самостоятельно, конкретных указаний по этому поводу Закон об общих принципах организации местного самоуправления не содержит. В неё входят департаменты, комиссии, комитеты, отделы, службы, советы, управления и др.

При этом в базовом Законе не упоминается, что понимается под отраслевыми, функциональными и территориальными органами местной администрации.

Отраслевые подразделения местной администрации осуществляют муниципальное управление в определенной отрасли местного хозяйства (например, ЖКХ, культура, образование, связь, спорт, транспорт).

Функциональные подразделения местной администрации осуществляют муниципальное управление по отношению ко всем отраслям местного хозяйства (например, финансово-экономическое, инвестиционное, муниципальной службы и кадров, нормативно-правовое, организационное).

Территориальные подразделения местной администрации осуществляют муниципальное управление на части территории муниципального образования (например, в административные округа г. Москвы входят городские районы и поселения).

Самостоятельным структурным подразделением местной администрации также является аппарат, который осуществляет организационное, информационно-аналитическое, документационное, правовое, кадровое, финансовое, контрольное обеспечение ее деятельности.

В сельских поселениях функции этих подразделений, как правило, реализуют отдельные должностные лица, которые входят в штат местной администрации или работают в ней по договору^[5].

Конкретное количество структурных подразделений, работающих в них муниципальных служащих и вспомогательного персонала местной администрации в каждом муниципальном образовании зависит от масштабов территорий, численности проживающего на них населения, исторических, культурных и иных местных традиций.

Структурные подразделения возглавляют назначаемый главой местной администрации руководители, которые в рамках своих полномочий издают приказы, обязательные для исполнения всеми сотрудниками соответствующего органа. Их правовое положение определяется в положениях, утверждаемых постановлениями местной администрации.

В соответствии с ч. 1 ст. 34 и ч. 1 ст. 38 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации наряду с местной администрацией по решению представительного органа муниципального образования в структуре органов местного самоуправления также может быть создан орган внешнего финансового контроля (контрольно-счётная палата, контрольная палата, контрольное управление, счётная палата).

Контрольный орган реализует контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую и информационную функции. В целях их реализации он осуществляет контроль за исполнением муниципального бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения его проекта и отчёта за исполнением, проводит экспертизу проектов местного бюджета, осуществляет аудит и контроль в сфере закупок и т.д.

По требованию контрольного органа органы местного самоуправления и должностные лица должны представить необходимую информацию и документы по вопросам, которые относятся к их финансовой деятельности. Результаты, полученные при проведении проверок, отражаются в отчётах, которые подлежат обязательному официальному опубликованию.

В состав контрольного органа входят председатель, его заместитель и аудиторы, а также в него может входить аппарат и иные структурные подразделения.

Особое место среди «иных органов», которые создаются на уровне местного самоуправления занимают избирательные комиссии. Это муниципальный орган, формируемый представительным органом муниципального образования и финансируемый за счёт местного бюджета, который осуществляет подготовку и проведение местных выборов и местного референдума. Тем не менее, в ч. 2 ст. 34 Закона об общих принципах организации местного самоуправления и п. 2 ст. 24 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее – Закон об основных гарантиях избирательных прав граждан)^[6] эта орган называют «муниципальным», и он не входит в структуру органов местного самоуправления^[7]. Между тем ни в чём состоит отличие муниципального органа от органа местного самоуправления, ни почему этот орган не входит в систему органов местного самоуправления в этих законах ничего не сказано.

Думается, что решение об отделении избирательных комиссий муниципальных образований от системы органов местного самоуправления преждевременно. На местном уровне также формируются территориальные избирательные комиссии, являющиеся согласно ч. 4 ст. 26 Закон об основных гарантиях избирательных прав граждан государственными органами. Соответствующие законоположения дают возможность создавать на местном уровне два вида комиссий, которые осуществляют одинаковые полномочия. Таким образом, правовое положение и правовой статус избирательной комиссии муниципального образования нуждается в конкретизации.

[1] Шарипова Э.А. К вопросу о системе субъектов конституционно-правовых отношений /  Идель-Уральские правовые чтения Материалы Всероссийской заочной научно-практической конференции. Уфа: БашГУ, 2015. С. 101.

[2] Аминов И.Р. Актуальные проблемы и перспективы развития самоуправления городского округа город Уфа Республики Башкортостан / Вестник Уфимского юридического института МВД России. 2017. № 3 (77). С. 23.

[3] Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (в ред. от 24 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) // Российская газета. – 1993. – № 237; Российская газета. – 2014. – № 163.

[4] Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 02.08.2019 г. № 313-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. – 2003. – № 40. – Ст. 3822; 2019. – № 31. – Ст. 4472.

[5] Фролова Н.И., Антоненко Н.В. Управляющее звено местной администрации: требования к современному руководителю // Государство, власть, общество: от истории к современности сборник научных статей. 2017. С. 103.

[6] Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ (ред. от 29 мая 2019 г. № 104-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253; 2019. № 22. Ст. 2660.

[7] Галаев А.А. Избирательная комиссия муниципального образования // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. 2017. № 11. С. 50.