Индекс УДК 33
Дата публикации: 24.03.2017

К вопросу о необходимости государственно-правового регулирования деятельности аэропортов Российской Федерации

On the issue of the need for state-legal regulation of the airports of the Russian Federation

Лебедева Марина Юрьевна, Жабин Илья Юрьевич
1. Заведующая кафедрой «Транспортное право» Санкт-Петербургского государственного университета гражданской авиации, кандидат юридических наук
2. Старший преподаватель «Транспортное право» Санкт-Петербургского государственного университета гражданской авиации
Lebedeva Marina Yuryevna, Zhabin Ilya Yuryevich
1. Head of the Department "Transport Law" of the St. Petersburg State University of Civil Aviation, Candidate of Legal Sciences
2. Senior lecturer "Transport Law" of the St. Petersburg State University of Civil Aviation
Аннотация: В статье рассматриваются требования норм международного воздушного права в отношении регламентации деятельности аэропортов, проводится краткий анализ практики государственного регулирования естественной монополии аэропортов, предлагается введение в ВК РФ новых норм об аэропортах, придающим аэропортам статус юридических лиц, что позволит в законе определить принадлежность аэропортов, права пользователей и главных операторов, порядок осуществления сертификации и лицензирования.

Abstract: The article examines the requirements of international air law with regard to the regulation of airports, a brief analysis of the practice of state regulation of the natural monopoly of airports, proposed the introduction of new regulations in the VK RF on airports that give airports the status of legal entities, which will enable the law to determine the ownership of airports, And the main operators, the procedure for certification and licensing.
Ключевые слова: аэропорт, авиатранспортное предприятие, естественная монополия, главный оператор, государственное управление, правовой статус.

Keywords: Airport, air transport enterprise, natural monopoly, main operator, public administration, legal status.


    Конвенции  о международной гражданской авиации [1] рассматривает аэропорт как наземное аэронавигационное средство, имеющее своим назначением безопасное обеспечения  полетов ВС и обслуживание воздушного движения в районе аэродрома. ( Статья 69).

 Таким образом, основополагающим источником международного воздушного права и юридическим актом, определяющим всю деятельность ИКАО, остается со времен Чикагской конференции принятая на ней Конвенция о международной гражданской авиации (Чикагская конвенция 1944 года), которая является всеобъемлющим и актуализируемым документом, регламентирующим принципиальные вопросы и повседневную практику функционирования всемирного авиационного сообщества.

         Основными и необходимыми условиями проведения сертификации авиатранспортных предприятий в соответствии с нормами и принципами ИКАО  являются:

  • наличие в государстве законодательной системы, определяющей перечень требований, стандартов, норм и практики по организации воздушных перевозок;
  • наличие государственного учреждения, организации, обеспечивающей оценку и контроль соответствия деятельности участников авиатранспортной системы этим требованиям и стандартам.

      Многолетний опыт ведущих авиационных держав и материалы  ИКАО, свидетельствуют о том, что любое государство — член ИКАО, претворяя курс на дерегулирование и приватизацию в авиатранспортной системе, независимо от форм собственности авиапредприятий, неизбежно остается ответственным за обеспечение безопасности полетов воздушных судов на своей территории и в своем воздушном пространстве.

      Деятельность аэропортов осуществляется в интересах пассажиров и иных клиентов, пользующихся услугами аэропорта, а также авиакомпаний.

       В соответствии с действующим национальным  законодательством, аэропорты должны:

  • способствовать удовлетворению потребностей населения обслуживаемой территории в авиационных услугах;
  • гарантировать равные возможности в предоставлении услуг эксплуатантам воздушного транспорта, пассажирам и клиентам, арендаторам, концессионерам;
  • эффективно эксплуатировать и расширять производственные мощности, при обеспечении безопасности жизни, здоровья, имущественных интересов пользователей и с соблюдением действующих международных, отечественных условий, норм и правил функционирования  аэропортов.

     Документом ИКАО 9137-AN/898, часть 8 «Эксплуатационные службы аэропорта» [2] определены и согласованы на уровне государств исключительно важные и  конкретные обязанности эксплуатанта или владельца аэропорта, а именно:

      а) проектирование и обеспечение средств и служб консультациями определенных государственных ведомств и пользователей аэропорта на основе соответствующих стандартов и рекомендуемой практики, содержащихся в документах ИКАО;

      б) принятие и осуществление принятых на международном уровне процедур безопасного функционирования и эксплуатации аэропорта.

        Кроме того, аэропорт, являясь авиатранспортным предприятием, обеспечивающим  процесс перевозки пассажиров, их багажа, почты и грузов воздушным транспортом должен быть рентабельным в условиях конкуренции с другими аэропортами.

      Согласно  национальным законодательствам стран-членов ИКАО, аэропорт, кроме основной деятельности, осуществляет  и неавиационную деятельность: сдача в аренду, предоставление в концессию и на иных договорных условиях объектов: здания, сооружения, нежилые помещения, оборудование и земельные участки для производственной и коммерческой деятельности другим предприятиям.

      В тоже время, Воздушный Кодекс РФ [ 3 ] в статье  40  «Аэродромы и аэропорты» закрепляет следующее понятие аэропорта:

«#G0Аэропорт — комплекс сооружений, включающий в себя аэродром, аэровокзал, другие сооружения, предназначенный для приема и отправки воздушных судов, обслуживания воздушных перевозок и имеющий для этих целей необходимые оборудование, авиационный персонал и других работников».

      Анализ практики государственного регулирования естественной монополии  аэропортов,  порядка формирования и утверждения ставок сборов показывает необходимость совершенствования  системы  государственного регулирования естественной монополии аэропортов РФ по следующим причинам:

  • система аэропортовых сборов, организованная в соответствии с действующими нормативными документами, противоречит статье 15 “Конвенции о международной гражданской авиации” и, являясь, по существу, дискриминационной по отношению к иностранным эксплуатантам, обеспечивает неоправданный протекционисткий режим в отношении российских эксплуатантов;
  • механизм формирования величин ставок сборов на основе себестоимости услуг аэропортов и нормативного коэффициента рентабельности (20%) имеет ярко выраженный затратный характер, поэтому в структуре эксплуатационных расходов российских авиакомпаний посадочные сборы составляют более 9% , в то время как указанные сборы в  структуре эксплуатационных расходов  авиакомпаний ИАТА составляют немногим более 4%;
  • фиксированный уровень ставок сборов, устанавливаемый органами госрегулирования, не создает возможностей стимулирования авиаперевозчиков к более рациональному использованию имеющихся производственных мощностей аэропортов, организации ими транспортных узлов (“хабов”) в   аэропортах России.

       Неопределенность правового статуса аэропортов является некоторым юридическим препятствием в более эффективном развитии системы в условиях рыночной экономики.

      В связи с этим, авторами предлагается  в Воздушном Кодексе Российской Федерации установить  основные требования к аэропортам, их классификацию, соответствующую демократическому государству с федеративным устройством и рыночной моделью экономики.

      Предлагается также  внести изменение в статью 40 ВК РФ, изложив его  в следующей редакции:

  “#G0Аэропорт является юридическим лицом в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации.

    Аэропорт функционирует как авиатранспортное предприятие, обеспечивающее регулярные и нерегулярные перевозки пассажиров, багажа, грузов и почты воздушным транспортом и имеющее для этих целей необходимый комплекс сооружений, зданий, оборудования, служб, а также персонал”.

       Подобная формулировка нормы об аэропортах в ВК РФ придаст аэропортам статус юридических лиц, позволит в законе определить принадлежность аэропортов, права пользователей и главных операторов, порядок осуществления сертификации и лицензирования.

      В целях повышения эффективности управления государственной собственностью, предлагается в отношении аэропортов федерального значения полномочия  управления их федеральной собственностью (ВПП, РД и иное имущество, не подлежащее приватизации) передать субъектам Федерации, на чьей территории такие аэропорты расположены.

      Данное перераспределение полномочий в вопросах управления государственной собственностью субъектам Федерации вполне оправданно.    Приватизация  аэропортов носит фактически штучный характер, а функционирование территориальных и межрегиональных управлений Федерального агентства по управлению федеральным имуществом в субъектах Федерации излишне, поскольку их деятельность была необходима в период массовой приватизации, когда требовался единый подход и оперативность в решении задач управления собственностью.

      Мировой опыт показывает, органы власти федерального уровня, естественно, не могут иметь ту степень индивидуальной заинтересованности в аэропортах, какая  присуща их владельцам в лице местных органов власти.

     Анализ практики  государственного регулирования естественной монополии аэропортов РФ, проведённый авторами, показал необходимость совершенствования системы по следующим направлениям:

  • приведение системы сборов в соответствие с требованиями статьи 15 Чикагской Конвенции.

       Статья 15 Конвенции принципиально исключает какую-либо дискриминацию любого из перевозчиков, поэтому все виды сборов должны быть поставлены в зависимость от вида сообщений (типа воздушных линий), в  которых заняты воздушные суда,  а не в зависимость от страны регистрации эксплуатанта, обеспечивая равнодоступность аэропортов для всех пользователей.

  • организации рыночного механизма формирования величин ставок сборов, близких к равновесным ценам, на основе постоянных консультаций с эксплуатантами воздушных судов, как потребителей услуг  аэропортов.

       Кроме совершенствования системы ценообразования и управления государственной собственностью, по мнению авторов, государству необходимо:

  • разработать систему классификации аэропортов, адекватную государству с рыночной моделью экономики;
  • содействовать развитию конкурентных начал в сфере по наземному обслуживанию воздушных судов, в том числе за счет предоставления авиакомпаниям возможности строительства собственных терминалов, выполнения ими комплекса разрешенных работ по обслуживанию пассажиров и грузов;
  • разработать и поэтапно ввести для аэропортов различного значения обязательные нормативы технической оснащенности и качества обслуживания;
  • ужесточить процедуры сертификации и вновь ввести лицензирование деятельности основных служб аэропорта;
  • разработать и внедрить современные стандарты аэропортовой деятельности, взяв за основу стандарты “Соглашения о наземном обслуживании воздушных судов ИАТА” (резолюция ИАТА  AНM-810) [ 4];

      Реализация предлагаемых мероприятий по совершенствованию государственного управления и регулирования аэропортов РФ  должна рассматриваться как необходимое условие организации эффективной системы государственной поддержки их развития.

      Кроме определенных «Концепцией реструктуризации и реформирования гражданской авиации Российской Федерации» [5] основных форм государственной поддержки аэропортов РФ,  авторы считают необходимым  реализацию следующей системы дополнительных мероприятий:

  • государственную поддержку организации транспортных узлов (“хабов”) в аэропортах РФ;
  • передачу аэропортам в собственность  земельных участков;
  • государственную поддержку инвестиций в развитие  основных фондов аэропортов.

Учитывая распространение в гражданской авиации системы концессионных соглашений, предлагаем на уровне регионов  принять законы о концессиях в сфере принадлежащей им собственности, а также муниципальной собственности и выпустить соответствующие подзаконные акты. Важно, что все эти документы и федерального и регионального уровней должны быть написаны в контексте единой концепции, иметь общий понятийный аппарат, согласованную терминологию и унифицированные подходы к отдельным аспектам проблемы, в первую очередь, к определению сроков концессии, размеров концессионных платежей, субъектов их присвоения и т.п.

  Важнейшей проблемой, стоящей сейчас перед Россией в области выбора путей управления государственной собственностью, является, в частности,  создание институциональной организационной структуры и механизма государственного регулирования концессионных авиапредприятий.

     Считаем также целесообразным вернуться к доработке проекта и принятию Федерального закона «Об аэропортах и аэропортовой деятельности».

Библиографический список

1. Конвенция о международной гражданской авиации. / Док ООН / А / CN4.245, 1971. 23.04.
2. Руководство по аэропортовым службам // DOC ИКАО № 9137-АN/898 часть 8 «Эксплуатационные службы аэропорта»
3. Воздушный кодекс РФ, М, 2016г
4. Резолюция ИАТА AНM-810 «Соглашение о наземном обслуживании воздушных судов ИАТА» // СПС «Консультант плюс»
5. Постановление Правительства Российской Федерации от 24 июня 1998 г. № 642 «Об одобрении Концепции реструктуризации и реформирования гражданской авиации Российской Федерации» // СПС «Консультант плюс»