Пространственное развитие в экономике выступает сферой реализации основных приоритетов государственной (федеральной) и региональной политики. Основы данной политики были утверждены Указом Президента Российской Федерации в январе 2017 г.[1]. Все основные задачи федеральной политики регионального развития, представленные в этом документе, а также те положения, которые будут содержаться в еще разрабатываемой Стратегии пространственного развития Российской Федерации (далее – Стратегия) [2], будут иметь прямое отношение к обеспечению экономической безопасности страны. Однако решение этих задач в полном объеме требует не только полной согласованности всех названных документов, но и достаточной четкости, аргументированности их основных положений. Обеспечить экономическую безопасность страны и ее регионов можно только при условии очень конкретного определения как уже фактически имеющихся здесь угроз, так и потенциальных угроз и, соответственно, стратегического видения путей устранения этих угроз. По нашему мнению, пока эти условия в полной мере не реализованы в новой Стратегии; угрозы реальные и мнимые не всегда четко различимы, причем угрозы мнимые как бы заслоняют собой угрозы реальные. Это, конечно, не создает благоприятного фона для ранжирования и материального обеспечения в решении задач государственной политики регионального (пространственного) развития [3, 4, 5].

Расчеты, выполненные в последние годы различными группами экспертов, позволяют утверждать, что явных успехов в преодолении экономической дифференциации регионов мы так и не достигли. Однако и очевидного усиления этой дифференциации в последние годы, как полагают эксперты, также не происходит [6]. Скорее всего, этот показатель как бы «заморозился» сообразно отсутствию крупных сдвигов в структуре российской экономики в целом и сохраняющемуся ее преимущественно ресурсо-ориентированному характеру. Но тогда в чем же конкретно заключены угрозы экономической безопасности страны в сфере пространственного развития? Убедительного ответа на этот вопрос, Стратегия, к сожалению, не содержит.

Еще больше вопросов вызывает тезис Стратегии относительно дифференциации муниципальных образований. В Российской Федерации в настоящее время действует 6 типов муниципальных образований общим числом более 22 тысяч (таблица 1). Нельзя не задаться вопросом: как конкретно констатировалась эта дифференциация муниципальных образований? По какому показателю (показатель, аналогичный ВРП, на муниципальном уровне не исчисляется) и на каком пространстве (в общероссийском или в пределах отдельных регионов) эта дифференциация якобы определялась? Кроме того, надо иметь в виду, что дифференциация муниципальных образований (хотя и в меньшей степени, чем дифференциация регионов) – достаточно управляемый показатель, производное от тенденций размельчения или, напротив, укрупнения российских муниципалитетов.

Кратное увеличение числа муниципалитетов в России (первоначально почти до 25 тыс.), особенно, на поселенческом уровне, в ходе инициированной в 2003 г. муниципальной реформы привело к тому, что показатели социально-экономического развития по различным типам муниципалитетов в пределах каждого региона существенно «расслоились». За этим, правда, в стране тут же начался процесс постепенного сокращения числа муниципалитетов. Всего, с момента полномасштабного старта реформы исчезло почти 2 тыс. муниципалитетов, прежде всего, поселенческих.

Таблица 1.

Число муниципальных образований  в Российской Федерации

Источник: по данным сборников Росстата

«Формирование местного самоуправления в Российской Федерации».

Анализируя нормативно-правовые документы, определяющие стратегию устойчивого развития на уровне территорий и регионов в России, выявляются определенные противоречия между различного рода концепциями и стратегиями разных уровней власти и конкретных целевых программ регионально-территориального развития регионов и территорий [7].  Также в настоящее время сформировались правовые предпосылки того, что процесс укрупнения муниципальных образований заметно ускорится. Имеются в виду поправки, в бесчисленный раз внесенные в систему муниципальной организации в стране 62-м ФЗ 2017 г. [8]. Эти поправки в 131-й ФЗ по местному самоуправлению позволяют преобразовывать муниципальные районы в городские округа. Сельские и городские поселения как самостоятельные муниципальные образования внутри района при этом упраздняются. Этот процесс, который ранее шел очень сложно и лишь на «точечной основе», теперь видится как генеральный тренд реорганизации институтов местного самоуправления в стране. Поправками также снято ограничение на то, что в основе городского округа обязательно должно быть городское поселение. Возможно создание городских округов, состоящих исключительно из сельских населенных пунктов [9]. Сейчас теоретически можно предположить ситуацию, при которой городские округа вообще останутся единственной формой муниципальной организации в регионах страны (кроме городов федерального значения). Например, Московская область уже достаточно близка к такой модели муниципальной организации. В этом случае, вопрос о дифференциации муниципалитетов, во всяком случае, в пределах субъектов Федерации, будет снят. Рискнем высказать мнение, что никаких расчетов в смысле «дифференциации муниципалитетов» для новой Стратегии экономической безопасности не проводилось, а был лишь использован некий «штамп», предположительно соответствующий действительности. Во всех подобных случаях реальные угрозы подменяются мнимыми, точнее – конкретно не определенными. Нельзя не высказать сожаление по поводу того, что такие достаточно легковесные утверждения относительно угроз экономической безопасности попадают в государственные документы столь высокого ранга. А реальная угроза совсем в ином.

Последние годы ситуация отчетливо эволюционизирует в сторону оттеснения населения от решения ключевых вопросов функционирования и реорганизации муниципалитетов; российское местное самоуправление все больше теряет признаки института «гражданского общества», все более приближаясь к специфической модели «самоуправления без населения». И все это на продолжающемся фоне кризиса местных финансов, высокой дотационной зависимости абсолютного большинства муниципальных бюджетов. Но, к сожалению, никаких иных угроз экономической безопасности страны в сфере местного самоуправления, кроме названной выше и весьма проблемной «дифференциации», Стратегия не видит. На наш взгляд, в текущей ситуации в сфере муниципального управления необходимо дать возможность (административную, финансовую, правовую) муниципалитетам больше влить на развитие собственных территорий [10, 11].

Не могут не вызвать определенные сомнения и часто повторяющиеся в официальных документах (в т.ч. и в новой Стратегии экономической безопасности) акценты на «опережающее» или «приоритетное» развитие отдельных регионов и макрорегионов страны. Безусловно, во многом такая приоритетность имеет под собой не только чисто экономические, но и социально-политические мотивировки. Однако в условиях низких темпов роста российской экономики в целом, опережающие темпы развития одних регионов, по сути, означают признание неизбежности стагнации других регионов, что неприемлемо с позиции национальной безопасности. Кроме того, достаточно неопределенное оконтуривание пространства «опережающего» или «преимущественного» развития не дает четких оснований полагать: будет ли такая модель роста российской экономики «работать» на сглаживание имеющихся межрегиональных различий или, напротив, на их дальнейшее усиление? В настоящее время ключевые условия экономической безопасности требуют балансировки принципа приоритетности в региональном развитии с поддержанием достаточной устойчивости всего социально-экономического пространства страны.

Прежде всего, экономическое выравнивание регионов должно быть не просто закреплено как один из приоритетов в «Стратегии пространственного развития», а переведено в количественные параметры, как это было сделано в упоминавшейся выше государственной программе. С этой целью необходимо решить задачу стратегического согласования всех каналов (инструментов) федерального финансирования социально-экономического развития регионов, в частности, идущего через целевые территориальные программы развития, внепрограммные инвестиционные проекты, через деятельность институтов территориального развития, а также в рамках «стандартной» системы межбюджетных взаимодействий.