Актуальность управления муниципальной собственностью в современных условиях обусловлена тем, что несмотря на повсеместную приватизацию, муниципалитеты по-прежнему являются крупными собственниками имущества. В связи с этим, вопросы эффективного управления и распоряжения муниципальной собственностью остаются особо востребованными в условиях экономического кризиса. Продолжительное время проблемам в управлении муниципальной собственностью не уделялось должного внимания, что привело к невозможности использования ее экономического потенциала. Поэтому очевидна потребность внедрения новых механизмов, форм и методов управления собственностью на уровне местного самоуправления.

В Конституции Российской Федерации, Гражданском кодексе РФ законодательно закреплено наличие муниципальной собственности, ее равноправие с прочими формами собственности, а так же полномочия по управлению собственностью, которые закреплены за органами местного самоуправления. Рассмотрим историко-правовой аспект института муниципальной собственности.

Одним из первых законодательных актов об институте муниципальной собственности стало Постановление Верховного Совета РФ от 27.12.1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» [1].

Ранее в Гражданском Кодексе РСФСР, утвержденным Верховным советом РСФСР 11.06.1964 г. изложены и разъяснены упоминания о собственности в СССР. Основу экономической системы СССР составляла социалистическая собственность на средства производства, в форме государственной и колхозно-кооперативной собственности. Личная собственность гражданина предоставлялась производной от социалистической собственности, которая служила одним из средств удовлетворения потребностей граждан [2].

В статье 23 Гражданского Кодекса РСФСР было дано понятие юридического лица. Юридическими лицами признавались организации, которые обладают обособленным имуществом, могут от своего имени приобретать имущественные и личные неимущественные права и нести обязанности, быть истцами и ответчиками в суде.

В статье 33 Гражданского Кодекса РСФСР определялось разграничение ответственности государства и государственных организаций. Государство не отвечало по обязательствам государственных организаций, являющихся юридическими лицами, а эти организации не отвечали по обязательствам государства. Условия и порядок отпуска средств на покрытие задолженности учреждений и иных государственных организаций, состоящих на государственном бюджете, если эта задолженность не может быть покрыта за счет их сметы, устанавливались законодательством СССР и РСФСР.

В главе 7 Гражданского Кодекса РСФСР было дано основное понятие в отношении социалистической собственности и ее использования, согласно которой никто не вправе использовать социалистическую собственность в целях личной наживы и в других корыстных целях. Имущество, находящееся в личной собственности граждан, не должно служить для извлечения нетрудовых доходов, использоваться в ущерб интересам общества, однако в главе 27 Гражданского Кодекса РСФСР «Имущественный наем» даны и проанализированы основы современного договора аренды. Так статья 275 Гражданского Кодекса РСФСР (договор имущественного найма) объясняла, что наймодатель обязуется предоставить нанимателю имущество во временное пользование за плату. Договор имущественного найма между гражданами заключается в письменной форме на срок более одного года. Далее в статье 286 Гражданского Кодекса РСФСР рассматривается плата за пользование нанятым имуществом. Наниматель обязан своевременно вносить плату за пользование имуществом, вправе требовать соответственного уменьшения наемной платы, если в силу обстоятельств, за которые наниматель не отвечает, условия пользования, предусмотренные договором, или состояние имущества существенно ухудшились. Из указанных статей Гражданского Кодекса РСФСР можно сделать вывод: все социалистическое имущество принадлежит народу, коммерческая выгода от сдачи имущества в аренду суть противозаконна и исключена.

Гражданский Кодекс РФ от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ, действующий в настоящее время, поясняет, что в соответствии со статьей 209 ГК РФ «Содержание права собственности» собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Он вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам. То есть собственник может сдавать свое имущество в аренду, либо распоряжаться своим имуществом в любом виде [3].

В статье 212 ГК РФ рассмотрены субъекты права собственности. В частности, в Российской Федерации признаются следующие виды собственности: частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью.

В статье 215 ГК РФ законодательно признано право муниципальной собственности, а статье 420 ГК РФ дано общее понятие договора. Договором признается соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей. В статье 425 ГК РФ рассмотрено действие договора, который вступает в силу и становится обязательным для сторон с момента его заключения.

В статье 450 ГК РФ рассмотрены основания изменения и расторжения договора. Изменение и расторжение договора возможны по соглашению сторон, если иное не предусмотрено ГК РФ, другими законами или договором. По требованию одной из сторон договор может быть изменен или расторгнут по решению суда только: при существенном нарушении договора другой стороной (например: долг по арендной плате). В статье 606 ГК РФ рассмотрены положения договора аренды. По договору аренды (имущественного найма) арендодатель (наймодатель) обязуется предоставить арендатору (нанимателю) имущество за плату во временное владение и пользование. Плоды, продукция и доходы, полученные арендатором в результате использования арендованного имущества в соответствии с договором, являются его собственностью. Например, в статье 609 ГК РФ рассмотрена государственная регистрация договора аренды. Договор аренды на срок более года, а если хотя бы одной из сторон договора является юридическое лицо, независимо от срока, должен быть заключен в письменной форме. Договор аренды недвижимого имущества подлежит обязательной государственной регистрации. В соответствии со статьей 610 ГК РФ определен срок действия договора аренды, согласно которой договор аренды заключается на срок, определенный договором. Если срок аренды в договоре не определен, договор аренды считается заключенным на неопределенный срок.

В статье 614 ГК РФ предусмотрена обязанность арендатора об оплате. Арендную плату арендатор обязан своевременно вносить за пользование имуществом. Порядок, условия и сроки внесения арендной платы определяются договором аренды. В случае, когда договором они не определены, считается, что установлены порядок, условия и сроки, обычно применяемые при аренде аналогичного имущества при сравнимых обстоятельствах, а статьей 621 ГК РФ предоставлено преимущественное право арендатора на заключение договора аренды на новый срок. Арендатор, надлежащим образом исполнявший свои обязанности, по истечении срока договора имеет при прочих равных условиях преимущественное перед другими лицами право на заключение договора аренды на новый срок. Арендатор обязан письменно уведомить арендодателя о желании заключить такой договор в срок, указанный в договоре аренды, а если в договоре такой срок не указан, в разумный срок до окончания действия договора. При заключении договора аренды на новый срок условия договора могут быть изменены по соглашению сторон.

Арендатор и арендодатель являются сторонами договора. В роли арендодателя и арендатора могут выступать физические, юридические лица, а также иные субъекты гражданского права. Под юридическими лицами подразумевают коммерческие и некоммерческие организации, индивидуальные предприниматели, государство и муниципальные образования. Также в роли арендатора и арендодателя в некоторых видах аренды могут выступать специальные субъекты. Согласно статье 608 ГК РФ «арендодатель − это собственник передаваемого в аренду имущества или лицо, уполномоченное законом или собственником сдавать имущество в аренду», а «арендатор − лицо, заинтересованное в получении имущества для его использования» Закон не предъявляет каких-либо специальных требований к арендатору муниципального имущества.

Арендодателями обычно выступают предприятия и учреждения, за которыми собственность закрепляется на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. В случае закрепления собственности за предприятием на праве хозяйственного ведения, объекты недвижимости могут быть переданы в аренду только с согласия собственника.

На примере типового договора аренды Департамента по управлению муниципальным имуществом Администрации города Екатеринбурга рассмотрим права и обязанности арендатора.

Арендатор обязан: принять объект по акту приема-передачи; провести государственную регистрацию договора; выплачивать своевременно и полностью арендную плату; использовать объект в соответствии с назначением, определенным договором (конторское, производственное, торговое, общественное питание); получить письменное согласие арендодателя на передачу объекта в субаренду, в случае необходимости; производить на счет собственных средств текущий ремонт; заключить договор на коммунальное обслуживание; заключить договор страхования объекта; обеспечивать представителям арендодателя беспрепятственный доступ на объект; сообщить письменно арендодателю о своей реорганизации, изменении наименования.

Арендодатель обязан: передать объект по акту приема-передачи; в случае прекращении договора, принять объект по акту приема-передачи; письменно уведомить арендатора о необходимости освобождения объекта в связи со сносом [4].

Из анализа указанных обязанностей и прав можно сделать вывод: прав больше предоставлено арендодателю, а у арендатора преобладают обязанности, соответственно арендатор обязан прислушиваться к мнению арендодателя. В тоже время можно отметить проблемы, выявленные в настоящее время при сдаче муниципальной собственности в аренду.

1. Одной из проблем сдачи муниципальной собственности в аренду является довольно большая изношенность объектов, в некоторых случаях состояние объектов однозначно неудовлетворительное. Многие объекты находятся в полуразрушенном состоянии и требуют капитального ремонта. Это приводит к сдаче объекта в аренду по очень низкой цене, или продаже по минимальной цене, что еще более усугубляет проблему. Собственник несет расходы по модернизации, эксплуатации, проведением ремонтных работ и по охране объектов. В конечном счете указанные затраты превышают стоимость аренды (некоторые объекты вовсе не используются вплоть до полного разрушения). В настоящее время, например, спрос на конторские помещения, расположенные в жилом доме крайне низок. Поэтому необходимы новые методы управления муниципальной собственностью в целях увеличения эффективности управления имуществом.

2. В соответствии с федеральным законом «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 22.07.2008 г. N 159-ФЗ в течение восьми лет многие ликвидные объекты муниципальной собственности уже приватизированы. В результате остались лишь нежилые объекты, которые не пользовались и не пользуются спросом или требуют капитального ремонта.

3. Задолженность по арендной плате. Взыскать долги крайне затруднительно в связи с тем, что этот процесс занимает довольно большой временной срок, и, когда судебный пристав доходит до объекта должника – на объекте уже нет ничего, активы выведены, взыскивать нечего.

4. При сдаче в аренду отдельно стоящего здания арендатор обязан заключить договор аренды земельного участка. Плата за землю иногда превышает стоимость арендной платы за помещение.
5. В связи с тем, что многие муниципальные ликвидные объекты были приватизированы, реестр муниципальной собственности крайне истощен, возникает острая необходимость пополнять резерв объектов для сдачи в аренду, однако, этого не происходит.
6. Еще одной важной и острой проблемой является необходимость содержания неликвидных, аварийных помещений в жилых зданиях. Например – подвалы. Это истощает год от года бюджет города.
7. В связи с наличием в городе большого количества коммерческих, офисных и торговых площадей (торговых и офисных центров) подвальные, помещения без отдельного входа в настоящее время спросом вообще не пользуются.

Арендная плата – это неналоговый доход муниципалитета, поэтому в районах с высокой стоимостью недвижимости она составляет существенную долю муниципального бюджета. Поэтому размер арендной платы — один из существенных условий договора. При проведении расчета размера арендной платы возможны коррупционные проявления.

В настоящее время  существует в Департаменте по управлению муниципальным имуществом два основных способа передачи объекта в аренду: это аукцион и муниципальная преференция.

Торги на право заключения договоров аренды объектов муниципального нежилого фонда проводятся Департаментом в соответствии с Приказом Федеральной антимонопольной службы от 10.02.2010 № 67 «О порядке проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, и перечне видов имущества, в отношении которого заключение указанных договоров может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса».

Организатором торгов от имени Администрации города Екатеринбурга выступает Департамент по управлению муниципальным имуществом. Департамент проводит торги в форме открытого аукциона по составу участников и форме подачи предложений на право заключения договоров аренды на объекты муниципального нежилого фонда.

При втором способе передачи помещения в аренду коммерческой организации — путем предоставления муниципальной преференции — присутствуют коррупционные риски. Возможно вмешательство чиновнического аппарата в ход рассмотрения заявки на передачу помещения в аренду.

Во исполнение федерального закона от 24.07.2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» Администрация города Екатеринбурга в лице Департамента по управлению муниципальным имуществом осуществляет имущественную поддержку субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства. Распоряжение заместителя главы Администрации города Екатеринбурга — начальника Департамента по управлению муниципальным имуществом о передаче индивидуальному предпринимателю, коммерческой организации, а также некоммерческой организации, осуществляющей приносящую доход деятельность, права аренды объекта в качестве муниципальной преференции, предоставляемой в соответствии с законодательством о защите конкуренции;

Таким образом, проанализировав историко-правовой аспект развития муниципальной собственности в России можно сделать следующие выводы. Во время существования государства СССР и согласно Конституции СССР не было как таковой муниципальной собственности, а существовал административно-командный институт экономики. В новой России и до настоящего времени существует понятие муниципальной собственности, которую можно приватизировать, что было активно  проведено в период (аренда с правом выкупа с 1995г. по 1999г.; с 2008 г. по настоящее время). На каждом историческом этапе на всех уровнях государственного и муниципального управления будет происходить использование собственности. И только время может показать правильность и эффективность использования института муниципальной собственности.