Abstract: Urban planning zoning is a key tool for ensuring the sustainable development of a municipal area, as it determines the functional purpose of land plots, the parameters of permitted construction, and the use of real estate objects. However, the process of urban planning zoning often faces challenges that reduce its effectiveness and lead to a deterioration in the quality of the environment and the availability of infrastructure. This article explores ways to improve the efficiency of urban planning zoning in municipal areas based on the calculated parameters and guidelines approved in the Russian Federation. Using the example of the analysis of urban planning zoning in one of the municipalities of the Sverdlovsk Region, the Kamyshlovsky Urban District, the article shows the causes and consequences of deviations in the size and configuration of territorial zones from the calculated parameters.
Keywords: urban planning zoning, territorial zones, residential zones, public and business zones, and production zones.
Градостроительное зонирование является ключевым инструментом обеспечения устойчивого развития территории муниципального образования, поскольку определяет функциональное назначение земельных участков, параметры разрешенного строительства и использования объектов недвижимости. В условиях динамичного социально-экономического развития территории муниципального образования вопросы градостроительного зонирования приобретают особую значимость. Необходимость обеспечения устойчивого развития территории, привлечения инвестиций, создания комфортной среды проживания требует совершенствования системы градостроительного зонирования с учетом современных тенденций и потребностей населения.
Градостроительное зонирование – это зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов [1]. Значение градостроительного зонирования для муниципальных образований раскрывается в следующих аспектах:
- обеспечивает правовую определенность: определяет правила использования земельных участков и застройки, что гарантирует права собственников и застройщиков;
- создает прозрачную систему регулирования: позволяет контролировать градостроительную деятельность и обеспечивать соблюдение требований градостроительного законодательства;
- улучшает качество городской среды: обеспечивает рациональное размещение объектов, комфортные условия проживания и доступ к необходимой инфраструктуре.
Зонирование городской территории осуществляется на основании Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ). Согласно статье 30 главы 4 ГрК РФ, к документам градостроительного зонирования отнесены правила землепользования и застройки (далее – ПЗЗ), утверждаемые нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Как правило, правила землепользования и застройки состоят из трех частей: теоретической (в ней зафиксированы базовые требования по использованию муниципальных территорий), графической (она представляет собой карту территориального зонирования с чётким обозначением зон) и специальной (в ней содержится информация о применяемых регламентах градостроения).
Основой для разработки ПЗЗ является Генеральный план. ПЗЗ конкретизируют и реализуют положения Генерального плана на уровне отдельных земельных участков. Взаимосвязь между Генеральным планом и Правилами землепользования и застройки повлекла появление (в конце 2022 г.) нового типа документов – Единого документа территориального планирования и градостроительного зонирования (ст. 28.1 ГрК РФ). Однако, ради справедливости нужно подчеркнуть, раздельная разработка генерального плана и правил землепользования и застройки по-прежнему остается преобладающей практикой в большинстве муниципальных образований.
Порядок подготовки ПЗЗ регламентирован статьей 31 ГрК РФ. В ней отмечено, что «подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, сведений Единого государственного реестра недвижимости, сведений, документов, материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц». В тоже время, жестких и однозначных инструкций, регламентирующих методический подход к разработке ПЗЗ, не содержится ни в ГРК РФ, ни в перечисленных выше документах.
На протяжении долгого времени единственным документом, нацеленным на оказание методической помощи разработчикам схем зонирования территорий, были разработанные Госстроем РФ в 1999 г. Методические рекомендации по разработке схем зонирования территории городов [3]. Лишь в 2024 г. был утвержден Приказ Министерства экономического развития РФ «Об утверждении методических рекомендаций по разработке проектов схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов городских округов, муниципальных округов, городских и сельских поселений» [4]. Следует отметить, что оба документа содержательно схожи – содержат описание основных этапов разработки схем зонирования, характеристики их состава и содержания, требования к организации разработки, согласования и утверждения схем, образцы технического задания, примерные формы предоставления сведений о функциональных зонах. Однако методические рекомендации, утвержденные в 2024 г. более проработаны с позиций взаимосвязанности решений, подготавливаемых в составе проектов документов территориального планирования, со стратегией социально-экономического развития муниципального образования, а также достижения тождества выделяемых в них территориальных зон с правилами землепользования и застройки и классификатором видов разрешенного использования земельных участков.
Наличие указанных документов не решает ряд проблем градостроительного зонирования, касающихся:
– учета природных условий при выделении территориальных зон;
– обеспечения компактности размещения и взаимосвязанности территориальных зон с учетом их допустимой совместимости;
– обеспечения эффективности использования территорий с учетом ее градостроительной ценности, перспектив дальнейшего развития, утвержденных санитарных норм и правил.
В настоящее время определение разработчика схем территориального планированиям осуществляется на конкурсной основе, в том числе через торги подряда (тендер), которые организует и проводит заказчик (уполномоченный орган МСУ). Проект схемы территориального планированиям должен быть разработан на основании технического задания, утвержденного уполномоченным органом МСУ. Однако, ни в названных выше методических рекомендациях, ни в приведенных в них образцах технического задания не представлен методический подход, на основании которого следует определять размер, конфигурацию и размещение территориальных зон, что может повлечь вариативность градостроительного зонирования муниципальных образований. В тоже время, в методических рекомендациях, утвержденных Приказом Министерства экономического развития РФ от 6.05.24 г. N 273 установлено, что при проектировании всех типов территориальных зон, за исключением зон транспортной инфраструктуры, должны быть соблюдены определенные расчетные параметры, обеспечивающие устойчивое развитие территории. Параметры территориальных зон рекомендуется рассчитывать:
– на основании базовых показателей документации по планировке территории муниципального образования;
– с условием необходимой обеспеченности жильем на основе демографического прогноза, утвержденного в стратегии социально-экономического развития муниципального образования;
– с учетом условий создания новых рабочих мест;
– с учетом обеспечения муниципального образования инфраструктурными объектами местного значения;
– с учетом возможных условий ограничения этажности застройки и формирования архитектурно-градостроительного облика городского населенного пункта.
Проведенный анализ позволяет заключить, что оценка эффективности градостроительного зонирования территории под призмой обеспечения ее устойчивого развития может осуществляться на основании сравнения расчетных параметров с фактическими показателями конфигурации территориальных зон, установленными Правилами землепользования и застройки муниципального образования.
В целях практической оценки эффективности градостроительного зонирования территории под призмой обеспечения ее устойчивого развития рассмотрим параметры градостроительного зонирования территории одного из муниципальных образований Свердловской области – Камышловского городского округа. По данным ПЗЗ Камышловского городского округа на территории данного муниципального образования выделены 9 типов территориальных зон (таблица 1), однако для упрощения анализа проведем расчет проектной площади лишь для 3 основных территориальных зон – жилой, общественно-деловой и производственной.
Таблица 1
Виды территориальных зон муниципального образования Камышловский городской округ[1]
| Обозначение | Название территориальной зоны |
| Ж | Жилые зоны |
| ОД | Общественно-деловые зоны |
| П | Производственные зоны |
| И | Зоны объектов инженерной инфраструктуры |
| Т | Зоны транспортной инфраструктуры |
| КС | Коммунально-складские зоны |
| СХ | Сельскохозяйственные зоны |
| Р | Зоны рекреационного назначения |
| С | Зоны специального назначения |
Расчет проектной площади жилых зон муниципального образования Камышловский городской округ необходим для решения целого ряда важных задач, связанных с обеспечением устойчивого развития территории, комфортного проживания населения и эффективного использования земельных ресурсов. Для предварительного определения общих размеров территорий жилых зон принимаются укрупненные показатели в расчете на 1000 чел. [6].
Потребность в жилых территориях можно определить, задавшись долями населения, которое будет проживать в малоэтажной, среднеэтажной и других видах застройки в общей структуре населенного пункта, а также численностью его населения. Общая площадь необходимой жилой территории вычисляется как сумма отдельных площадей [2]:
(1)
где S1 – малоэтажная жилая застройка, га;
S2 – среднеэтажная жилая застройка, га.
Численность населения муниципального образования Камышловский городской округ на 1 января 2024 г. составила 27 тыс.чел. [7]. Структура жилых зон на территории муниципального образования Камышловский городской округ представлена ниже (таблица 2).
Таблица 2
Структура жилых зон на территории муниципального образования Камышловский городской округ[2]
| № п/п | Зона застройки | Обозначение | Доля населения, проживающего на жилой территории, di | Норма на 1000 человек, га |
| 1 | Малоэтажная застройка без земельных участков | S1
| 0,50 | 10 |
| Малоэтажная застройка с приусадебными участками | 0,20 | 20 | ||
| 2 | Застройка среднеэтажными домами от 5 до 8 этажей | S2 | 0,30 | 8 |
Рассчитаем размер каждой зоны застройки:
Территория малоэтажной застройки без земельных участков будет равна 10×0,50×27=135 га.
Территория малоэтажной застройки с приусадебными участками 20×0,20×27=108га
Территория малоэтажной застройки будет составлять 243 га.
Территория застройки среднеэтажными домами от 5 до 8 этажей будет равна S2=8×0,30×27=64,8 га.
Территория многоэтажной застройки отсутствует.
Общая потребность в жилой территории будет равна =249+67,8=307,8 га. ≈ 308 га.
Расчетный показатель общей территории жилых зон территории, исходя из численности населения и этажности застройки муниципального образования Камышловский городской округ, составляет 308 га, однако, согласно Выпискам из ЕГРН, фактическая общая площадь жилых зон составляет 434 га в 2023 году.
Фактическая площадь жилых зон территории муниципального образования Камышловский городской округ превышает расчетную потребность в территориях жилых зон, что может быть объяснено несколькими факторами:
- территория характеризуется низкой плотностью застройки, обусловленной преобладанием индивидуальных жилых домов с обширными земельными участками. Это означает, что на единицу площади приходится небольшое количество жителей;
- часть территории, отведенной под жилую застройку, используется неэффективно, например, в качестве пустырей или неблагоустроенных участков.
Расчет проектной площади общественно-деловых зон территории муниципального образования Камышловского городского округа включает определение потребности в площадях для размещения объектов коммерческой, административной, культурной и социальной инфраструктуры.
Расчет требуемой площади основных учреждений и предприятий сферы услуг общественно-деловых территорий для населенного пункта численностью 27 тыс. человек представлен в таблице 3.
Таблица 3
Расчет размеров земельного участка для основных учреждений и предприятий сферы услуг общественно-деловых зон территорий муниципального образования Камышловский городской округ[3]
| Учреждения, предприятия | Ед. измерения | Рекомендуемая обеспеченность | Размер земельного участка | Расчетный показатель | ||
| Учреждения образования | ||||||
| Дошкольные образовательные учреждения | Мест на 1 тыс. чел | 50 | До 100 мест – 40 кв.м/место; более 100 мест – 35 кв.м/место | 4,7 га | ||
| Общеобразовательные учреждения | Мест на 1 тыс. чел | 110 | До 400 мест – 50 кв.м/место; 400-500 мест – 60кв.м/место; 500-600 мест – 50 кв.м/место; 600-800 мест – 40кв.м/место; 800-1000 мест – 33кв. м/место | 12,45 га | ||
| Учреждение внешкольного образования | Учащихся на 1 тыс. чел | 22 | До 100 мест – 40 кв.м/место; более 100 мест – 35 кв.м/место | 2,08 га | ||
| Образовательные учреждения начального и среднего профессионального образования | Учащихся на 1 тыс. чел. | 40 | До 300 мест – 2,2 га на объект; 300-600 мест – 2,2–3,1 га на объект; 600-1000 мест – 23,1– 3,7 га на объект | 5,75 га | ||
| Объекты здравоохранения | ||||||
| Амбулаторно-поликлиническое учреждение | Посещений в смену на 1 тыс. чел. | 30 | На 100 посещений – 0,1 га
| 0,81 га | ||
| Стационары всех типов | Коек на 1 тыс.чел | 7 | До 50 коек – 300 кв.м/место; 50–100 коек – 300 – 200 кв.м/место; 100-200 коек –200–140кв.м/место; | 3,21 га | ||
| Станция скорой медицинской помощи | Автомобиль на 1 тыс. чел. | 0,1 | 0,07 га на автомобиль и не менее 0,1 га на объект | 0,21 га | ||
| Аптека | Объект | 1 на 10 тыс. чел | 0,2 — 0,4 га на объект | 0,9 га | ||
| Учреждения культуры и искусства | ||||||
| Кинотеатр | Мест на 1 тыс. чел | 25-35
| 4 м 2 на 1 место | 0,32 га | ||
| Музей | Объект на 10 тыс. человек | 0,4 | От 0,1 га на весь объект | 0,1 га | ||
| Учреждения культуры клубного типа | Мест на 1 тыс. чел. | 80 | 0,6 га на весь объект (4 м 2 на 1 место) | 0,9 га | ||
| Объекты физической культуры и спорта | ||||||
| Спортзал общего пользования | Кв. м площади пола на 1 тыс. чел. | 100 | 0,2 – 0,5 га на объект | 2,1 га | ||
| Объекты торговли и общественного питания | ||||||
| Продовольственные предприятия торговли | Кв. м торговой площади на 1 тыс. чел. | 100 | До 250 — 0,08 га на 100кв.м; 250 — 650 – 0,08 — 0,06 га на 100 кв.м; 650 – 1500 – 0,06 – 0,04 га на 100 кв.м; 1500 – 3500 – 0,04 — 0,02 га на 100 кв.м; Более 3500 – 0,02 га на 100 кв.м; | 1,88 га
| ||
| Непродовольственные предприятия торговли | Кв. м торговой площади на 1 тыс. чел. | 200 | 1,08 га | |||
| Итого: | 36,49 га | |||||
Расчетный показатель общественно-деловых зон территории муниципального образования Камышловский городской округ 36,5 га, был получен на основе упрощенного расчета. В расчет не были включены следующие объекты общественно-деловых зон: объекты коммунально-бытового назначения, кредитно-финансовые учреждения, предприятия связи, судебные органы, юридические консультации, нотариальные конторы, офисы, объекты социального обслуживания (дома-интернаты).
Расчетный показатель общественно-деловых зон территории муниципального образования Камышловский городской округ составляет 36,5 га, согласно же Выпискам из ЕГРН, фактическая площадь общественно-деловых зон составляет 153 га в 2023 году.
Расхождение между расчетным показателем и фактической площадью общественно-деловых зон в Камышловском городском округе, что может быть объяснено несколькими факторами:
- формально земли могут быть отнесены к общественно-деловым зонам, однако реальная картина часто отличается. Фактическое использование таких участков, например, под склады или пустыри, не соответствует заявленной категории и не способствует развитию общественной и деловой активности;
- включение в общую площадь общественно-деловых зон земель под дорогами, тротуарами и коммуникациями, предназначенными для обслуживания общественно-деловых объектов, приводит к искажению данных.
Расчет проектной площади производственных зон осуществляется исходя из величины назначенных площадей застройки конкретных промышленных предприятий, расположенных на территории муниципального образования [2]:
(2)
где kmin – минимальный нормативный коэффициент застройки производственной территории, %;
Sпр.застр – назначенная площадь застройки промышленного предприятия, га.
Крупнейшими промышленными предприятиями, расположенными на территории Камышловского городского округа, являются ООО «Камышловский завод «Урализолятор», ОАО «Камышловский завод «Лесхозмаш», ООО «К-777».
Площадь застройки промышленного предприятия ООО «Камышловский завод «Урализолятор» будет равна:
10,3:45=22,88 га
Площадь застройки промышленного предприятия ОАО «Камышловский завод «Лесхозмаш» будет равна:
8,5:50=17 га
Площадь застройки промышленного предприятия ООО «К-777» будет равна:
9,4:42=22,38 га
Следовательно, общая проектная площадь территории производственных зон Камышловского городского округа равна 62,26 га.
Согласно Выпискам из ЕГРН, фактическая площадь промышленных зон составляет 171 га в 2023 году.
Превышение фактической площади промышленной зоны над запланированной может свидетельствовать о наличии неиспользуемых земель, не задействованных в производственном процессе. На территории промышленных зон могут располагаться объекты, не связанные непосредственно с производством (например, офисные здания, магазины, автосервисы), что снижает эффективность использования земель.
Представленный анализ показывает, что несмотря на наличие утвержденных методических рекомендаций по проектированию территориальных зон муниципальных образований, на практике наблюдаются расхождения между значениями расчетных проектных показателей и фактической величиной территориальных зон. Поскольку расчетные показатели отражают оптимальное значение параметров площади и размещения территориальных зон, отступление от них влечет снижение эффективности землепользования и угрозы обеспечению устойчивого развития территории. В частности, следствием расхождения проектных и фактических площадей территориальных зон Камышловского городского округа является наличие в данном муниципальном образовании пустырей и заброшенных участков на фоне отсутствия некоторых необходимых объектов транспортной и социальной инфраструктуры (например, родильного дома или перинатального центра). Преодоление данной проблемы непосредственно связано с повышением эффективности использования территории муниципального образования, вовлечением заброшенных участков в хозяйственный оборот путем строительства необходимых объектов, соответствующих установленным территориальным зонам.
[1] Составлено автором по: [5]
[2] Составлено автором по: [2, 6]
[3] Составлено автором по: [2, 6]
Библиографический список
1. Градостроительный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29.12.2004 № 190-ФЗ. URL: http://www.consultant.ru2. Лептюхова О.Ю., Щербина Е.В. Градостроительное зонирование: учеб. пособие / Москва: МИСИ – МГСУ. – 2019. – 69 с.
3. Методические рекомендации по разработке схем зонирования территории городов. МДС 30-1.99 (утв. протоколом Госстроя РФ от 10.06.99 N 01-НС-15/7) URL: https://base.garant.ru/3923558/?ysclid=mdrj13xay1977725596
4. Об утверждении методических рекомендаций по разработке проектов схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов городских округов, муниципальных округов, городских и сельских поселений: приказ Министерства экономического развития РФ от 6.05.24 г. N 273 URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/408926338/?ysclid=mdrldb8m1i789972071
5. Правила землепользования и застройки Камышловского городского округа / Официальный сайт администрации Камышловского городского округа. URL: https://gorod-kamyshlov.ru/building/pravila-zemlepolzovaniya-i-zastrojki
6. СП 42.13330.2016. Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*: утвержден Приказом Минстроя России №1034/пр от 30.12.2016. – Москва: Сандартинформ, 2016. – 125 с.
7. Численность населения муниципальных образований Свердловской области на 1 января 2024 г. Федеральная служба государственной статистики. URL: https://66.rosstat.gov.ru/