Конвенции  о международной гражданской авиации [1] рассматривает аэропорт как наземное аэронавигационное средство, имеющее своим назначением безопасное обеспечения  полетов ВС и обслуживание воздушного движения в районе аэродрома. ( Статья 69).

 Таким образом, основополагающим источником международного воздушного права и юридическим актом, определяющим всю деятельность ИКАО, остается со времен Чикагской конференции принятая на ней Конвенция о международной гражданской авиации (Чикагская конвенция 1944 года), которая является всеобъемлющим и актуализируемым документом, регламентирующим принципиальные вопросы и повседневную практику функционирования всемирного авиационного сообщества.

         Основными и необходимыми условиями проведения сертификации авиатранспортных предприятий в соответствии с нормами и принципами ИКАО  являются:

• наличие в государстве законодательной системы, определяющей перечень требований, стандартов, норм и практики по организации воздушных перевозок;
• наличие государственного учреждения, организации, обеспечивающей оценку и контроль соответствия деятельности участников авиатранспортной системы этим требованиям и стандартам.

      Многолетний опыт ведущих авиационных держав и материалы  ИКАО, свидетельствуют о том, что любое государство — член ИКАО, претворяя курс на дерегулирование и приватизацию в авиатранспортной системе, независимо от форм собственности авиапредприятий, неизбежно остается ответственным за обеспечение безопасности полетов воздушных судов на своей территории и в своем воздушном пространстве.

      Деятельность аэропортов осуществляется в интересах пассажиров и иных клиентов, пользующихся услугами аэропорта, а также авиакомпаний.

       В соответствии с действующим национальным  законодательством, аэропорты должны:

• способствовать удовлетворению потребностей населения обслуживаемой территории в авиационных услугах;
• гарантировать равные возможности в предоставлении услуг эксплуатантам воздушного транспорта, пассажирам и клиентам, арендаторам, концессионерам;
• эффективно эксплуатировать и расширять производственные мощности, при обеспечении безопасности жизни, здоровья, имущественных интересов пользователей и с соблюдением действующих международных, отечественных условий, норм и правил функционирования  аэропортов.

     Документом ИКАО 9137-AN/898, часть 8 «Эксплуатационные службы аэропорта» [2] определены и согласованы на уровне государств исключительно важные и  конкретные обязанности эксплуатанта или владельца аэропорта, а именно:

      а) проектирование и обеспечение средств и служб консультациями определенных государственных ведомств и пользователей аэропорта на основе соответствующих стандартов и рекомендуемой практики, содержащихся в документах ИКАО;

      б) принятие и осуществление принятых на международном уровне процедур безопасного функционирования и эксплуатации аэропорта.

        Кроме того, аэропорт, являясь авиатранспортным предприятием, обеспечивающим  процесс перевозки пассажиров, их багажа, почты и грузов воздушным транспортом должен быть рентабельным в условиях конкуренции с другими аэропортами.

      Согласно  национальным законодательствам стран-членов ИКАО, аэропорт, кроме основной деятельности, осуществляет  и неавиационную деятельность: сдача в аренду, предоставление в концессию и на иных договорных условиях объектов: здания, сооружения, нежилые помещения, оборудование и земельные участки для производственной и коммерческой деятельности другим предприятиям.

      В тоже время, Воздушный Кодекс РФ [ 3 ] в статье  40  «Аэродромы и аэропорты» закрепляет следующее понятие аэропорта:

«#G0Аэропорт — комплекс сооружений, включающий в себя аэродром, аэровокзал, другие сооружения, предназначенный для приема и отправки воздушных судов, обслуживания воздушных перевозок и имеющий для этих целей необходимые оборудование, авиационный персонал и других работников».

      Анализ практики государственного регулирования естественной монополии  аэропортов,  порядка формирования и утверждения ставок сборов показывает необходимость совершенствования  системы  государственного регулирования естественной монополии аэропортов РФ по следующим причинам:

• система аэропортовых сборов, организованная в соответствии с действующими нормативными документами, противоречит статье 15 “Конвенции о международной гражданской авиации” и, являясь, по существу, дискриминационной по отношению к иностранным эксплуатантам, обеспечивает неоправданный протекционисткий режим в отношении российских эксплуатантов;
• механизм формирования величин ставок сборов на основе себестоимости услуг аэропортов и нормативного коэффициента рентабельности (20%) имеет ярко выраженный затратный характер, поэтому в структуре эксплуатационных расходов российских авиакомпаний посадочные сборы составляют более 9% , в то время как указанные сборы в  структуре эксплуатационных расходов  авиакомпаний ИАТА составляют немногим более 4%;
• фиксированный уровень ставок сборов, устанавливаемый органами госрегулирования, не создает возможностей стимулирования авиаперевозчиков к более рациональному использованию имеющихся производственных мощностей аэропортов, организации ими транспортных узлов (“хабов”) в   аэропортах России.

       Неопределенность правового статуса аэропортов является некоторым юридическим препятствием в более эффективном развитии системы в условиях рыночной экономики.

      В связи с этим, авторами предлагается  в Воздушном Кодексе Российской Федерации установить  основные требования к аэропортам, их классификацию, соответствующую демократическому государству с федеративным устройством и рыночной моделью экономики.

      Предлагается также  внести изменение в статью 40 ВК РФ, изложив его  в следующей редакции:

  “#G0Аэропорт является юридическим лицом в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации.

    Аэропорт функционирует как авиатранспортное предприятие, обеспечивающее регулярные и нерегулярные перевозки пассажиров, багажа, грузов и почты воздушным транспортом и имеющее для этих целей необходимый комплекс сооружений, зданий, оборудования, служб, а также персонал”.

       Подобная формулировка нормы об аэропортах в ВК РФ придаст аэропортам статус юридических лиц, позволит в законе определить принадлежность аэропортов, права пользователей и главных операторов, порядок осуществления сертификации и лицензирования.

      В целях повышения эффективности управления государственной собственностью, предлагается в отношении аэропортов федерального значения полномочия  управления их федеральной собственностью (ВПП, РД и иное имущество, не подлежащее приватизации) передать субъектам Федерации, на чьей территории такие аэропорты расположены.

      Данное перераспределение полномочий в вопросах управления государственной собственностью субъектам Федерации вполне оправданно.    Приватизация  аэропортов носит фактически штучный характер, а функционирование территориальных и межрегиональных управлений Федерального агентства по управлению федеральным имуществом в субъектах Федерации излишне, поскольку их деятельность была необходима в период массовой приватизации, когда требовался единый подход и оперативность в решении задач управления собственностью.

      Мировой опыт показывает, органы власти федерального уровня, естественно, не могут иметь ту степень индивидуальной заинтересованности в аэропортах, какая  присуща их владельцам в лице местных органов власти.

     Анализ практики  государственного регулирования естественной монополии аэропортов РФ, проведённый авторами, показал необходимость совершенствования системы по следующим направлениям:

• приведение системы сборов в соответствие с требованиями статьи 15 Чикагской Конвенции.

       Статья 15 Конвенции принципиально исключает какую-либо дискриминацию любого из перевозчиков, поэтому все виды сборов должны быть поставлены в зависимость от вида сообщений (типа воздушных линий), в  которых заняты воздушные суда,  а не в зависимость от страны регистрации эксплуатанта, обеспечивая равнодоступность аэропортов для всех пользователей.

• организации рыночного механизма формирования величин ставок сборов, близких к равновесным ценам, на основе постоянных консультаций с эксплуатантами воздушных судов, как потребителей услуг  аэропортов.

       Кроме совершенствования системы ценообразования и управления государственной собственностью, по мнению авторов, государству необходимо:

• разработать систему классификации аэропортов, адекватную государству с рыночной моделью экономики;
• содействовать развитию конкурентных начал в сфере по наземному обслуживанию воздушных судов, в том числе за счет предоставления авиакомпаниям возможности строительства собственных терминалов, выполнения ими комплекса разрешенных работ по обслуживанию пассажиров и грузов;
• разработать и поэтапно ввести для аэропортов различного значения обязательные нормативы технической оснащенности и качества обслуживания;
• ужесточить процедуры сертификации и вновь ввести лицензирование деятельности основных служб аэропорта;
• разработать и внедрить современные стандарты аэропортовой деятельности, взяв за основу стандарты “Соглашения о наземном обслуживании воздушных судов ИАТА” (резолюция ИАТА  AНM-810) [ 4];

      Реализация предлагаемых мероприятий по совершенствованию государственного управления и регулирования аэропортов РФ  должна рассматриваться как необходимое условие организации эффективной системы государственной поддержки их развития.

      Кроме определенных «Концепцией реструктуризации и реформирования гражданской авиации Российской Федерации» [5] основных форм государственной поддержки аэропортов РФ,  авторы считают необходимым  реализацию следующей системы дополнительных мероприятий:

• государственную поддержку организации транспортных узлов (“хабов”) в аэропортах РФ;
• передачу аэропортам в собственность  земельных участков;
• государственную поддержку инвестиций в развитие  основных фондов аэропортов.

Учитывая распространение в гражданской авиации системы концессионных соглашений, предлагаем на уровне регионов  принять законы о концессиях в сфере принадлежащей им собственности, а также муниципальной собственности и выпустить соответствующие подзаконные акты. Важно, что все эти документы и федерального и регионального уровней должны быть написаны в контексте единой концепции, иметь общий понятийный аппарат, согласованную терминологию и унифицированные подходы к отдельным аспектам проблемы, в первую очередь, к определению сроков концессии, размеров концессионных платежей, субъектов их присвоения и т.п.

  Важнейшей проблемой, стоящей сейчас перед Россией в области выбора путей управления государственной собственностью, является, в частности,  создание институциональной организационной структуры и механизма государственного регулирования концессионных авиапредприятий.

     Считаем также целесообразным вернуться к доработке проекта и принятию Федерального закона «Об аэропортах и аэропортовой деятельности».