Основными субъектами, участвующими в регулировании и развитии городских территорий, являются органы государственной власти и местного самоуправления, городское население, а также частные инвесторы и строительные организации. При этом главная роль в формировании направлений развития градостроительства, а также территориального планирования, принадлежит органам местного самоуправления (поселениям, муниципальным районам и городским округам).

Органы местного самоуправления ведут подготовку и утверждение документов территориального планирования, программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, транспортной инфраструктуры, социальной инфраструктуры. Именно они определяют градостроительную политику на данной территории, привлекают частных инвесторов и строительные организации, решают возникающие при этом социально-экономические проблемы и отчитываются за результаты проведенной работы перед местным населением.

В связи с этим, научные разработки, направленные на поиск путей совершенствования механизмов взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти в сфере градостроительства, приобретают особую актуальность.

Градостроительство есть теория и практика застройки городов, которое охватывает сложный комплекс общественно-экономических, строительно-технических, архитектурно-художественных, санитарно-гигиенических проблем [1].

На законодательном уровне термин «градостроительство» впервые был использован в тексте Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 г. № 3295-I «Об основах градостроительства в Российской Федерации».

В действующем Градостроительном кодексе Российской Федерации термин «градостроительство» приравнен к термину «градостроительная деятельность», который определяется следующим образом: «деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений» [2].

В состав системы государственного управления градостроительной деятельностью входят: федеральный орган архитектуры и градостроительства; органы архитектуры и градостроительства субъектов РФ; органы архитектуры и градостроительства муниципальных образований; органы государственной экспертизы градостроительной и проектной документации.

Статья 8 Градостроительного кодекса РФ регламентирует полномочия органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности. Объем полномочий органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере деятельности зависит от конкретного вида муниципального образования: поселения; муниципального района; городского округа.

Таблица 1

Полномочия органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности [3, с. 348]

Прежде всего, полномочия органов местного самоуправления в сфере градостроительства заключаются в подготовке и утверждении документов территориального планирования. Исторический анализ градостроительного развития убеждает, что благоприятные условия для жителей города невозможно создать без изменения его планировочной структуры в соответствии с современными требованиями.

Целью градостроительного планирования, в соответствии с Градостроительным кодексом, является «обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека». Градостроительное планирование должно быть социально обосновано. Это требует и Градостроительный кодекс: в принципах учета в планировании социальных факторов и интересов всех субъектов градостроительной деятельности [2]. В настоящее время невозможно найти городского жителя, который был бы доволен сложившимися условиями проживания в наших городах. Одна из главных причин неблагоприятной среды городов, по мнению большинства профессионалов  (социологов, культурологов, урбанистов), – это недостаточный учет «человеческого» фактора в проектировании.  Все профессионалы едины в том, что необходимо перейти к проектированию «города для людей, а не для производства» [4, с. 212]. Социологи и урбанисты согласны в том, что необходимо включать в основание принятия проектных решений знания о городском социуме, о проблемах, как они воспринимаются самими горожанами, учитывать мнения и предложения по улучшению условий проживания самих городских жителей [5, с. 36].

Реализацию этих принципов в градостроительной деятельности должны воплощать, прежде всего, социологи – именно профессионалы-социологи обладают инструментарием для выявления социальных факторов и интересов. Однако, несмотря на требования ученых, строительство осуществляется на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории, в которых зачастую не учитываются мнения и желания местных жителей. К разработке территориальных планов городского строительства редко привлекаются ученые-социологи. Поэтому при формировании территориальных планов не всегда учитывается необходимость постройки объектов социально-культурного назначения: мест отдыха населения, детских площадок, площадок для посадки деревьев и цветов.

Градостроительная документация местными органами власти зачастую формируется без достаточно полного обсуждения с населением, проживающим на данной территории, и с институтами гражданского общества, без соответствующего учета их мнений. Нередки случаи, когда в пакет этих документов вносятся изменения в связи с производственной и строительной необходимостью, при этом мнения граждан игнорируются.

В связи с указанными недостатками, нами предлагается обсудить вопрос о возможности включения в Градостроительный кодекс положения о необходимости открытого обсуждения планов территориального развития с привлечением институтов гражданского общества, и проведения по итогам обсуждения социологического опроса населения, а также обязательного внесения изменений с учетом высказанных мнений и предложений. Мы предлагаем обсудить вопрос о возможности наделения отдельными полномочиями соответствующие органы федеральной государственные власти по проверке соответствия сведений, указанных в территориальных планах застроек, и реальных построенных объектах строительства. В случае их значительного несоответствия, изучить вопрос о наделении их правом подачи иска в судебные органы с требованием соблюдения принятых обязательств.

Рассмотрим более подробно реализацию полномочий органов местного самоуправления по формированию и развитию территориального планирования на примере региона, а именно городского округа город Уфа Республики Башкортостан, и способы решения возникающих при этом социально-экономических проблем. Согласно Уставу, городской округ город Уфа Республики Башкортостан – муниципальное образование, органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения городского округа, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами Республики Башкортостан [6].

На сегодняшний день в области развития территориального планирования городского округа г. Уфа действует муниципальная программа «Развитие территории городского округа город Уфа Республики Башкортостан», в рамках которой действуют следующие подпрограммы [7]:

1. Подготовка территорий и земельных участков для освоения территории городского округа город Уфа Республики Башкортостан.

2. Строительство инженерной инфраструктуры к районам массовой и индивидуальной застройки в городском округе город Уфа Республики Башкортостан.

3. Развитие территории «Забелье» городского округа город Уфа Республики Башкортостан.

Целью программы является создание условий для устойчивого развития территории городского округа город Уфа Республики Башкортостан при осуществлении градостроительной деятельности в области строительства и архитектуры.

Задачи программы:

1. Реализация градостроительной политики в отношении территорий, подлежащих застройке и реконструкции, приведение в соответствие требованиям градостроительного регламента.

2. Создание условий по обеспечению устойчивого роста объемов жилья в период реализации программы и на последующие периоды.

3. Поддержка программ строительства жилья, доступного для широких слоев населения.

4. Формирование условий для стимулирования инвестиционной активности в жилищном строительстве, в том числе в части реализации проектов комплексного освоения и развития территорий, с целью создания массового предложения на рынке жилья.

5. Вовлечение в оборот земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности и пригодных для использования в целях жилищного строительства.

6. Расширение объемов привлекаемых средств для ликвидации ветхого и аварийного жилищного фонда.

7. Создание благоприятных условий функционирования физическим и юридическим лицам, принимающим участие в реализации программы.

8. Вовлечение средств граждан в экономику жилищного строительства.

9. Обеспечение информационной открытости для населения в отношении мер, предпринимаемых для стимулирования жилищного строительства.

В рамках данной программы определено развитие основных направлений, ориентированных на преодоление дефицита жилья на основе повышения его доступности и расширения масштабов строительства жилья, в том числе социального: разработка Стратегии развития городского округа; актуализация Генерального плана ГО г. Уфа РБ с учетом разработанных и утвержденных документов по планировке территории и интеграции пригородной зоны; в целях формирования земельных участков для строительства объектов капитального строительства, в том числе жилых домов.

Рассмотрим также зарубежный опыт взаимодействия органов управления в сфере территориального планирования и привлечения частных инвестиций в сферу градостроительства на примере Швеции.

Швеции присуще интенсивное сотрудничество между государством и бизнесом, поддерживаемое Конституцией, в которой провозглашается, что административные задачи могут быть делегированы организациям. В этом случае власти освобождают себя от непосредственной хозяйственной деятельности, если она может достаточно эффективно осуществляться частными компаниями. Речь идет о широком внедрении контрактных отношений с предприятиями частного сектора в те сферы деятельности, которые ранее осуществлялись преимущественно государством. Впечатляют цифры, характеризующие экономию от внедрения контрактов, особенно на уровне местных органов власти. Нередко эта экономия достигает 10-35 % общих затрат, а выражается она в поддержке дорожного хозяйства, сборе и транспортировке отходов, предоставлении рекреационных услуг, содержании дошкольных учреждений, перестройке проблемных городских районов, муниципальном жилищном строительстве и модернизации жилищно-коммунального комплекса [8, с. 160].

В Швеции установлена так называемая монополия муниципального планирования, то есть одна из главных задач муниципалитета – планировать использование земельных и водных ресурсов в пределах правовых рамок и под контролем правительства. Муниципалитеты излагают свои намерения по развитию территорий в генеральных планах и детальных планах развития. Они могут сотрудничать друг с другом в области землепользования, управления ресурсами и предоставления энергии, если существуют общие проблемы. К тому же муниципалитеты выдают разрешения на строительство.

Шведская организационная структура отличается от российской, поскольку в нашей стране документы территориального планирования создаются как для регионального, так и для локального уровней, а в Швеции – только для локального. При этом план пространственного планирования на территорию всей Швеции не составлен, равно как и в России.

Система развития территорий включает в себя пять типов планов: генеральный план, детальный план развития, правила землепользования и застройки, имущественный план и региональный план. Вся эта система основывается на законе «О планировании и строительстве», вступившем в силу 2 мая 2011 г. Изменения в новом законе коснулись срока получения разрешения на строительство, сокращенного до 10 недель, и процедуры составления детального плана развития, которая упрощена и сокращена. К тому же предусматривается усиление контроля над производством строительно-монтажных работ и обеспечением комфортного доступа в здания маломобильным группам населения. Закон модернизирован, но принцип остался тот же – ответственность за вопросы планирования лежит на местном самоуправлении [8, с. 161].

В основном, можно выделить следующие составляющие эффективного развития градостроительства: необходимость подготовки документации по планировке территории при сохранении трендов устойчивого развития города; интенсивное повышение инфраструктурного потенциала территории, обусловленное наличием выраженной тенденции исчерпания ресурсов инженерной и транспортной инфраструктур, устранение которых будет способствовать не только росту качества жизни населения, но и повышению инвестиционной привлекательности города; совершенствование действующего законодательства в части предоставления земельных участков для жилищного строительства на застроенных территориях, подлежащих развитию, и их комплексного освоения в целях жилищного строительства [9].

Таким образом, исходя из вышеизложенного, мы предлагаем сформировать основные направления совершенствования механизмов взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в сфере градостроительства в виде следующего проекта.

Таблица 2.

Проект совершенствования механизмов взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в сфере градостроительства