Землеустроительная деятельность является одним из ключевых инструментов реализации государственной земельной политики, обеспечивая рациональное использование и охрану земельных ресурсов. В условиях глобализации и нарастающих экологических вызовов особое значение приобретает сравнительное изучение исторического развития землеустроительных систем разных стран. Анализ зарубежного опыта позволяет не только выявить общие закономерности эволюции землеустроительных институтов, но и оценить эффективность различных моделей управления земельным фондом применительно к отечественной практике.

Целью настоящей статьи является сравнительный обзор становления и современного состояния землеустроительной отрасли в Российской Федерации, Республике Беларусь и Китайской Народной Республике. Выбор стран обусловлен контрастностью их моделей: Россия представляет постсоветскую рыночную систему, Беларусь — административно-ориентированную европейскую модель с сильным государственным регулированием, а Китай — уникальную азиатскую модель с социалистической системой собственности и развитым рынком прав пользования землёй.

Землеустроительная отрасль в Российской Федерации

В Российской Федерации землеустройство определено Федеральным законом № 78-ФЗ «О землеустройстве» как мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации их рационального использования и охраны, описанию местоположения и установлению на местности границ объектов землеустройства [1]. Организационная структура отрасли носит иерархический характер и включает три уровня: федеральный, региональный и муниципальный. Общее руководство осуществляет Правительство РФ, выработку государственной политики — Министерство экономического развития, а непосредственную реализацию полномочий — Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) и Россельхознадзор в части контроля за сельхозземлями.

Землеустройство в России подразделяется на территориальное (межхозяйственное), направленное на образование и упорядочение землепользований, и внутрихозяйственное, организующее территорию внутри конкретного хозяйства. Земельный кодекс РФ закрепляет семь категорий земель по целевому назначению [2]. Конституция РФ и Гражданский кодекс признают три формы собственности: государственную (федеральную и субъектов), муниципальную и частную, что создаёт основу для функционирования земельного рынка.

Таблица 1

Отличительные признаки видов землеустройства в РФ

Нормативно-правовая база землеустройства носит комплексный характер и включает Конституцию РФ, Земельный кодекс, Гражданский кодекс, Федеральный закон «О землеустройстве», Федеральный закон «О государственной регистрации недвижимости» № 218-ФЗ, Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Важной особенностью российской системы является законодательное разделение кадастрового учёта и собственно землеустройства.

Инженерно-техническая основа включает пункты государственной геодезической сети (ГГС), опорно-межевые сети, спутниковые технологии GPS/ГЛОНАСС, ортофотопланы, цифровые топографические планы. Информационную базу составляют геоинформационные системы «Панорама», MapInfo, AutoCAD Map. Технические регламенты и ГОСТы по межеванию обеспечивают единообразие документации. Основными видами землеустроительной документации являются Генеральная схема землеустройства территории РФ, схемы субъектов и муниципальных образований, проекты внутрихозяйственного землеустройства, проекты межевания и карты (планы) объектов землеустройства.

Переход к рыночной экономике в 1990-е годы коренным образом изменил роль землеустройства. Главным направлением работ стало межевание как процедура, без которой невозможны сделки с землёй. Однако сформировался и ряд системных проблем: массовое невостребованное межевание земельных долей, накопленные кадастровые ошибки, «лесная амнистия», связанная с наложением границ лесных и иных земель, реестровые ошибки.

Землеустроительная отрасль в Республике Беларусь

В Республике Беларусь землеустройство определяется Законом «О землеустройстве и землеустроительной деятельности» как совокупность правовых, экономических, технических и организационных мероприятий, направленных на регулирование земельных отношений, организацию использования и охрану земель, создание благоприятной экологической среды и улучшение природных ландшафтов [3]. Белорусское законодательство подчёркивает государственный характер землеустроительной деятельности.

Организационная структура характеризуется жёсткой централизацией и вертикальной соподчинённостью. Общее руководство осуществляет Совет Министров, специально уполномоченным органом выступает Государственный комитет по имуществу (Госкомимущество), а непосредственное исполнение функций возложено на областные и районные исполнительные комитеты. В отличие от российской модели, где кадастр и землеустройство разделены, в Беларуси эти функции тесно интегрированы в единой системе управления.

Кодекс о земле закрепляет деление земель на семь категорий, сопоставимых с российскими. Однако перевод земель из одной категории в другую, особенно сельскохозяйственных угодий, обставлен значительно более жёсткими административными барьерами, нередко требующими решений Президента Республики Беларусь.

Формы собственности в Беларуси ограничены: признаются только государственная (республиканская и коммунальная) и частная. Частная собственность на земли сельскохозяйственного назначения жёстко ограничена: абсолютное большинство сельхозугодий находится в государственной собственности и предоставляется в аренду, что является преобладающей формой пользования [4]. Рынок земли развит слабо и касается преимущественно приусадебных и дачных участков.

Таблица 2

Сравнение прав на землю: РФ и Республика Беларусь

Инженерно-техническое обеспечение базируется на спутниковой системе точного позиционирования СП БЕЛ и Земельно-информационной системе (ЗИС), которая интегрирует государственный земельный кадастр, регистр стоимости участков и геопорталы. Вся землеустроительная документация ведётся в цифровом виде. Ключевыми видами документации являются схемы землеустройства административных районов, проекты внутрихозяйственного землеустройства, проекты отвода участков и обязательные землеустроительные дела. Государственная землеустроительная экспертиза является сквозной и обязательной для всех видов документации, что отличает белорусскую систему от российской.

Землеустроительная отрасль в Китайской Народной Республике

Землеустройство в Китае понимается прежде всего как система государственного управления земельными ресурсами, теснейшим образом интегрированная с общим планированием социально-экономического развития. В отличие от России и Беларуси, где отрасль формировалась как самостоятельная проектно-изыскательская деятельность, в Китае она функционирует в рамках социалистической рыночной модели, при которой рынок обслуживает не оборот земли как объекта собственности, а оборот прав на её использование [5].

С 2018 года все функции по пространственному планированию, ведению земельного кадастра, регистрации прав на недвижимость, контролю за пахотными землями и мониторингу состояния окружающей среды сосредоточены в едином Министерстве природных ресурсов КНР. На провинциальном, городском и уездном уровнях действуют вертикально подчинённые подразделения, что обеспечивает сквозное проведение государственной земельной политики.

Китайское законодательство выделяет три категории земель: сельскохозяйственные, земли под строительство и неиспользуемые земли. Институт частной собственности на землю в КНР отсутствует. Вместо него функционирует двухуровневая система: государственная собственность (городские земли) и коллективная собственность (сельские земли, принадлежащие деревенским комитетам). Граждане и компании получают права пользования на длительные сроки: для жилья — до 70 лет, для промышленных объектов — 50 лет, для коммерческих — 40 лет. Крестьяне получают землю в подряд на 30 лет для пашни и до 70 лет для лесов. Права подряда защищены законом и могут передаваться, обмениваться, сдаваться в субаренду и вноситься в качестве пая в кооперативы, что создаёт своеобразный рынок прав пользования при полном отсутствии рынка самой земли.

Таблица 3

Система прав на землю в КНР

Принципиальной особенностью китайской модели является механизм «красной черты» — установления минимально допустимой площади пашни в масштабах всей страны, что направлено на обеспечение продовольственной безопасности. Предоставление земли под застройку осуществляется исключительно государством через механизм открытых аукционов, тендеров и котировок.

Техническое обеспечение отрасли отличается высокой степенью цифровизации. Китай располагает собственной глобальной навигационной спутниковой системой «Бэйдоу», которая активно применяется при кадастровых съёмках и мониторинге. Создан Единый реестр недвижимости, объединивший учёт земель, зданий, лесов и акваторий и интегрированный с кредитными историями и системой социального рейтинга. Основными видами документации являются генеральные планы землепользования трёх уровней (государственный, провинциальный, уездный), планы охраны основной пашни и проекты отвода участков под строительство. Понятие «землеустроительная документация» в значительной степени поглощается системой пространственного планирования и кадастрового учёта.

Сравнительный анализ и выводы

Таблица 4

Сравнительный анализ систем землеустройства России, Беларуси и Китая

Проведённый сравнительный анализ позволяет выделить как общие черты, так и принципиальные различия трёх национальных систем землеустройства.

К общим чертам относятся: признание землеустройства важнейшей государственной функцией; деление земель на категории по целевому назначению; внедрение цифровых технологий (геоинформационных систем, спутникового мониторинга, электронных реестров); наличие государственного кадастрового учёта и обязательной землеустроительной документации.

Принципиальные различия касаются форм собственности на землю (от многообразия в РФ до полного отсутствия частной собственности в КНР), степени развития рынка земли (свободный оборот в России, ограниченный в Беларуси, рынок прав в Китае), организации управления (разделение кадастра и землеустройства в РФ, интеграция в Беларуси, единое министерство в КНР) и ключевых приоритетов государственной земельной политики.

Сопоставление трёх моделей позволяет заключить, что выбор конкретных институциональных решений в области землеустройства определяется господствующей экономической парадигмой и государственной земельной политикой. Российская Федерация сделала ставку на рыночное многообразие и децентрализацию; Республика Беларусь сохранила административную управляемость и контроль; Китайская Народная Республика выстроила социалистическую модель с мощным государственным регулированием и элементами рыночного оборота прав. Каждая из этих моделей обладает своими достоинствами и ограничениями, а их изучение даёт ценный материал для осмысления возможных путей дальнейшего развития отечественной землеустроительной отрасли.