Введение

Рост автомобилизации и интенсивности транспортных потоков повышает нагрузку на улично-дорожную сеть городских агломераций, приводя к увеличению продолжительности поездок, расхода топлива, выбросов загрязняющих веществ и аварийности. Опыт крупнейших городских агломераций доказывает, что проблемы снижения транспортной мобильности невозможно решить путем строительства дополнительных магистралей. Так, сложившаяся городская застройка ограничивает возможности расширения дорожной инфраструктуры [4], а на новые дорожные участки сразу же устремляется больше количество автомобилей, образующих заторы [6]. Повышение пропускной способности транспортной сети в крупных городских агломерациях зависит от использования данных о дорожной обстановке и адаптивного регулирования дорожного движения.

Изменять режимы управления транспортными потоками с учётом фактической загрузки дорог позволяют интеллектуальные транспортные системы (ИТС), развитие которых в городских агломерациях осуществляется преимущественно в форме проектов, объединяющих создание цифровой платформы, установку оборудования, интеграцию действующих подсистем и организацию их последующей эксплуатации. Реализация таких проектов зависит от решений федеральных и региональных органов власти, а также участия муниципальных образований, на территории которых размещаются объекты транспортной инфраструктуры. Однако на практике фактическое распределение полномочий между несколькими уровнями публичной власти усложняет согласование целей проекта, состава мероприятий, источников финансирования и показателей его результатов.

В научной литературе интеллектуальные транспортные системы рассматриваются как часть государственной политики цифрового развития транспортной отрасли. К примеру, А.А. Ефимов и К.С. Медведева рассматривают ИТС как комплекс технологий и методов, направленных на оптимизацию транспортных процессов и способных существенно повысить эффективность функционирования транспортных систем, улучшить безопасность дорожного движения, а также снизить негативное воздействие на окружающую среду [2]. Интеллектуальная транспортная система объединяет установленное на городских и межмуниципальных дорогах оборудование (светофоры, камеры наблюдения, информационные табло, «умные остановки» и метеостанции) с программным обеспечением для централизованного управления его работой [6].

Оборудование и программное обеспечение, внедряемые в пределах отдельных городских агломераций, образуют региональные ИТС, развитие которых осуществляется с учётом состояния транспортной инфраструктуры и задач конкретного субъекта Российской Федерации.

Региональные ИТС создаются и эксплуатируются субъектами Российской Федерации, причем требования и условия финансирования определяют Федеральные органы; согласование локальных проектов и непосредственно реализация находятся в ведении муниципальных органов. Поскольку городская агломерация объединяет несколько муниципальных образований, но не является самостоятельным уровнем публичной власти, реализация ИТС требует отдельного порядка межведомственного и межмуниципального взаимодействия. Помимо этого, интеграция региональных подсистем предполагает координацию региональных проектов на федеральном уровне [1].

Вместе с тем объединение региональных систем осложняется рядом организационных, технических и финансовых проблем, возникающих уже на стадии их внедрения. С.А. Кузнецов и В.А. Николаев [5], а также М.А. Зайцева, И.В. Фадеев и др. [3] связывают ограничения при внедрении ИТС с недостаточной координацией ведомств, фрагментарным характером проектов и технической несовместимостью компонентов. На реализацию проектов региональных ИТС также оказывают влияние ограниченность финансирования и особенности документального сопровождения проектов, определяющие целевые показатели, оценивающие результаты внедрения [10].

Описанные выше проблемы определяют цель настоящей статьи, которая заключается в раскрытии содержания государственного управления проектами интеллектуальных транспортных систем городских агломераций и определении направлений согласования функций органов публичной власти на стадиях их подготовки, реализации и оценки результатов.

Методы исследования

В статье государственное управление проектом ИТС понимается как деятельность органов публичной власти на всех стадиях его реализации: от обоснования проекта и распределения ресурсов до согласования решений, ввода системы в эксплуатацию и оценки её влияния на транспортные процессы.

Исследование основано на анализе научных публикаций по вопросам государственного управления и внедрения интеллектуальных транспортных систем, нормативных и методических документов, регулирующих разработку локальных проектов ИТС, а также материалов о региональной практике их реализации. Применение системного и функционального подходов позволило рассмотреть проект ИТС как последовательность взаимосвязанных управленческих стадий и соотнести каждую стадию с полномочиями федеральных, региональных и муниципальных органов власти. Сопоставление установленных требований с практикой реализации проектов использовано для выявления участков, на которых распределение функций не обеспечивает согласованности управленческих решений.

Результаты исследования

Организационной основой внедрения ИТС выступает локальный проект, в котором определяются параметры создаваемой системы, состав её подсистем и последовательность выполнения мероприятий. Первоначальные требования к разработке таких проектов были установлены распоряжением Минтранса России от 21 марта 2022 г. № АК-74-р [7]. В 2024 году указанный документ был признан не подлежащим применению, а действующие требования к составу локального проекта и заявке субъекта Российской Федерации закреплены распоряжением Минтранса России от 27 апреля 2024 г. № АК-95-р [8]. Установленный порядок возлагает на региональный уровень управления ответственность за подготовку проекта и обоснование его финансирования, хотя создаваемая система функционирует в границах городской агломерации и охватывает транспортную инфраструктуру нескольких муниципальных образований.

В проектах оснащения дорог результатом служит ввод оборудования или программного обеспечения, однако для проекта ИТС этого недостаточно, поскольку его эффект определяется работой введённых компонентов в составе единой системы управления движением. Детекторы транспортных потоков, светофоры, камеры, информационные табло и центры обработки данных должны работать как единая система, способная собирать сведения о дорожной обстановке, передавать их между подсистемами и использовать при управлении транспортными потоками. По этой причине органы власти ещё до заключения контрактов определяют техническую архитектуру проекта, требования к совместимости компонентов и порядок информационного обмена. От принятых на предпроектной стадии решений зависит возможность дальнейшего объединения оборудования и эксплуатации созданной системы.

Методические требования к локальным проектам, условия финансирования и критерии оценки ИТС устанавливают Федеральные органы власти, на основе методических требований сопоставляются заявки субъектов Российской Федерации и обеспечивается совместимость региональных решений. Однако на практике общие критерии не всегда отражают транспортные проблемы конкретной городской агломерации, поскольку оценка проектов преимущественно учитывает количество подключённых объектов и достигнутый уровень зрелости системы [10]. Как следствие, региональные органы власти могут выбирать мероприятия, исходя из условий предоставления финансирования, а фактическое влияние ИТС на задержки движения, аварийность и время ожидания общественного транспорта остаётся вне текущего контроля.

Перевод федеральных требований в состав конкретного локального проекта осуществляется на региональном уровне. Органы власти субъекта Российской Федерации определяют территорию внедрения, выбирают подсистемы, организуют финансирование и закупочные процедуры, координируют работу исполнителей и принимают результаты. Содержание этих функций требует сопоставления проектных решений с транспортными проблемами агломерации, поскольку одинаковый набор технических средств может давать различные результаты в зависимости от конфигурации улично-дорожной сети, структуры транспортных потоков и состояния ранее созданной инфраструктуры. Выявленные С.А. Кузнецовым и В.А. Николаевым случаи технической несовместимости, фрагментарного внедрения и несогласованности действий ведомств показывают, что результат проекта определяется качеством его организационной подготовки [5].

В реализации ИТС участвуют муниципальные органы, поскольку именно в их ведении находятся организация дорожного движения и непосредственно эксплуатация подключаемых объектов. Муниципальные органы располагают данными о загрузке улично-дорожной сети, работе общественного транспорта, аварийно-опасных участках и действующих средствах регулирования, которые используются при определении состава проекта ИТС. Здесь возникает противоречие, поскольку часть исходных данных и объектов управления относится к муниципальному уровню, а заявки на федеральное финансирование подают субъекты Российской Федерации, так как именно региональные органы отвечают за подготовку проекта и обеспечение его ресурсами.

В городских агломерациях отсутствуют органы или ведомства, которые управляют ИТС на всей территории. Транспортные потоки пересекают административные границы, а вопросы организации движения, развития дорожной инфраструктуры и работы общественного транспорта каждый участник решает в пределах своей компетенции. Координацию принимает на себя региональный орган власти, а порядок его взаимодействия с муниципальными образованиями определяется сложившейся в субъекте Российской Федерации системой управления.

По этой причине государственное управление проектом ИТС целесообразно строить как непрерывный процесс, связывающий обоснование транспортной проблемы, выбор технического решения, распределение ресурсов, реализацию мероприятий и оценку полученного результата (см. рис. 1). Нарушение связи между этими стадиями приводит к ситуации, при которой предусмотренные проектом объекты введены в эксплуатацию, но их влияние на транспортную систему агломерации не установлено. Согласование функций федеральных, региональных и муниципальных органов власти должно обеспечивать соответствие состава проекта исходным транспортным проблемам и сохранение этой связи при последующем контроле.

Рис. 1. Схема государственного управления проектом ИТС городской агломерации

Концепция создания и функционирования национальной сети интеллектуальных транспортных систем предусматривает последовательное объединение ИТС, создаваемых на автомобильных дорогах общего пользования [9]. Реализация данного положения зависит от совместимости региональных систем, единообразия протоколов информационного обмена и возможности использования данных различными участниками транспортного управления. Поэтому согласование проектных решений необходимо начинать до закупки оборудования: выбор закрытой программной архитектуры или компонентов, не поддерживающих требуемые форматы обмена, ограничивает дальнейшее подключение подсистем и увеличивает затраты на модернизацию.

Действующие Методические рекомендации связывают развитие локального проекта с последовательным повышением уровня зрелости ИТС городской агломерации. Проект должен обеспечивать развитие всех подсистем в объёме, достаточном для перехода системы на следующий уровень, причём включение решений, отсутствующих в критериях классификации, не допускается [8]. Такой порядок снижает риск несбалансированного оснащения агломерации, при котором отдельная подсистема получает значительное развитие без информационной и технической связи с другими элементами ИТС. Вместе с тем ориентация проекта на уровень зрелости задаёт преимущественно технологическую последовательность его реализации и не определяет, какая транспортная проблема должна быть решена после достижения соответствующего уровня.

В заявке субъекта Российской Федерации указываются состояние транспортного планирования и организации дорожного движения, причины внедрения ИТС, источники ресурсного и финансового обеспечения, сроки выполнения мероприятий и основные показатели проекта [8]. Содержащиеся в заявке сведения характеризуют готовность агломерации к созданию системы, но наличие документов и распределение полномочий между органами власти ещё не показывают, насколько проект отвечает транспортным потребностям территории. При подготовке заявки необходимо связать конкретную проблему с выбранной подсистемой ИТС, определить объекты внедрения и показатели, по которым будет оцениваться результат.

Решение проблемы организационной разобщённости требует согласования управленческих решений на всех стадиях проекта ИТС. До начала работ региональные и муниципальные органы определяют проблемные участки транспортной сети, устанавливают исходные значения показателей и выбирают необходимые подсистемы. Во время реализации заказчик согласует действия с операторами действующей инфраструктуры и исполнителями, после ввода объектов сравниваются исходные и фактические транспортные показатели. Координацию вышеупомянутых участников целесообразно возложить на региональный проектный офис ИТС, в состав которого войдут представители органов управления транспортом, дорожным хозяйством и муниципальных образований агломерации [5].

По завершению внедрения проекта ИТС оперативное управление системой может быть передано центру организации дорожного движения или иному уполномоченному учреждению, а оценка достижения целей, предусмотренных проектом, может быть возложена на органы публичной власти. Для оценки достижения целей целесообразно контролировать выполнение проекта и расходование бюджетных средств, а также эффективность внедрения системы и изменение качества организации дорожного движения [10]. Описанная система государственного управления проектом ИТС городской агломерации (рис. 1), устанавливает единые технические требования и обеспечивают сопоставимость региональных проектов.

Заключение

В ходе исследования рассмотрено распределение функций между федеральными, региональными и муниципальными органами власти на разных стадиях реализации проектов ИТС. Анализ показал, что федеральный уровень определяет общие требования и условия финансирования, субъект Российской Федерации отвечает за подготовку и исполнение проекта, а муниципальные образования располагают исходными данными о транспортной ситуации и эксплуатируют значительную часть подключаемых объектов. Сложившееся распределение функций не подкреплено единым порядком взаимодействия участников на протяжении проектного цикла. В результате решения, принятые при обосновании проекта, могут не учитываться в ходе его реализации и последующей оценки транспортных результатов.

Для устранения выявленной разобщённости предложена система взаимодействия органов власти, центральным звеном которой выступает региональный проектный офис ИТС. Предложенная система взаимодействия органов власти обеспечивает обмен данными между участниками, согласование проектных решений и контроль их выполнения на каждой стадии. Федеральные требования в рамках этой системы используются для обеспечения сопоставимости проектов и технической совместимости создаваемых систем, а региональные и муниципальные органы уточняют состав мероприятий с учётом транспортных проблем агломерации. Оценка проекта проводится по выполнению предусмотренных работ и расходованию бюджетных средств, а также по фактическому изменению качества организации дорожного движения.