Abstract: The paper systematises the obligations undertaken by subsoil users under socio-economic partnership agreements with municipalities and proposes a performance assessment methodology applicable by local self-government and municipal audit bodies. Legal analysis, content analysis of current agreements of mining companies in the Magadan Region and Chukotka Autonomous Okrug, and a calculation method with a system of specific indicators and an integral efficiency index were applied. A typology of six groups of obligations differing in the form of fixation and the horizon of effect is proposed, together with five indicators: specific volume of obligations per resident, ratio to own municipal budget revenues, fulfilment ratio, share of capital-forming obligations and the integral index. Calculations were made for three types of mining municipalities with a total population of 11.8 thousand people and total obligations of 166.5 million roubles per year: the specific volume ranges from 4.6 to 20.8 thousand roubles per resident and the ratio to own budget revenues from 7.7 to 32.9 %. With comparable amounts the efficiency of agreements differs by a factor of 1.4 and depends not on the funding volume but on the share of capital-forming obligations and on residents' participation in selecting the facilities.
Keywords: subsoil use, socio-economic cooperation agreement, municipality, social licence to operate, typology of obligations, performance assessment, local budget, Magadan Region
Введение
Горнодобывающая деятельность формирует основную часть валового регионального продукта северо-восточных территорий страны, однако распределение возникающих доходов между уровнями бюджетной системы устроено так, что муниципальное образование, принимающее на себя экологическую нагрузку и социальные обязательства перед работниками, почти не участвует в ресурсной ренте. Налог на добычу полезных ископаемых зачисляется в федеральный и региональный бюджеты, а собственные доходы поселений формируются главным образом за счет налога на доходы физических лиц. В этих условиях соглашение о социально-экономическом сотрудничестве между недропользователем и муниципалитетом становится основным практическим механизмом возврата части эффекта от добычи на территорию присутствия.
Федеральное законодательство прямо не обязывает недропользователя заключать такое соглашение: перечень условий лицензии на пользование недрами включает условия выполнения установленных требований по охране недр и окружающей среды, условия платежей и условия, предусмотренные условиями аукциона, но не содержит универсальной нормы о социальных обязательствах перед местным сообществом [5]. Пробел восполняется на региональном уровне. Наиболее развитая модель сформирована в Республике Саха (Якутия), где законом об ответственном недропользовании введено понятие соглашения о сотрудничестве в сфере социально-экономического развития, заключаемого между недропользователем, органами государственной власти, органами местного самоуправления, общинами коренных малочисленных народов Севера и гражданами, а его предметом названы развитие инфраструктуры территории, создание рабочих мест, обучение, профессиональная подготовка и трудоустройство постоянно проживающих граждан, участие в благотворительных и социальных проектах [6]; порядок заключения и примерное соглашение утверждены отдельным постановлением правительства республики [7].
В международной практике аналогичный инструмент оформлен как соглашение о развитии сообщества (community development agreement), рассматриваемое как механизм справедливого и устойчивого распределения выгод от добычи, для которого разработаны модельные регламенты и типовые условия [2, 3]. Теоретической рамкой оценки выступает концепция социальной лицензии на деятельность, в которой соглашение является формализованным выражением доверия между компанией и сообществом и одновременно инструментом муниципального развития [1, 4].
Цель работы — предложить типологию обязательств, включаемых в соглашения недропользователей с муниципальными образованиями, и методику количественной оценки их эффективности, применимую при подготовке, мониторинге и муниципальном аудите таких соглашений.
Материалы и методы
Эмпирическая база
Рассмотрена практика соглашений золотодобывающих компаний на Северо-Востоке России. Компания «Полиметалл» имеет соглашения о социально-экономическом сотрудничестве со всеми тремя муниципальными образованиями Магаданской области, где расположены ее производственные мощности: с Омсукчанским районом соглашение действует с 2006 года (380 млн руб. за период), с Северо-Эвенским — с 2008 года (151 млн руб., ежегодная помощь 21,5 млн руб., в том числе около 2 млн руб. в год на поддержку коренных малочисленных народов Севера), со Среднеканским — более 72,5 млн руб.; совокупные вложения в территории присутствия с 2006 года составили почти 600 млн руб. [8]. На Чукотке трехлетнее соглашение с городским округом Певек предусматривало программу инвестирования 20 млн руб. на год при общем объеме поддержки более 177 млн руб. за пять лет [9]. Соглашение холдинга «Сусуманзолото» с Магаданской областью предусматривает направление 500 млн руб. в течение четырех лет на капитальный ремонт жилого фонда, новое строительство, благоустройство и реконструкцию объектов социально-бюджетной сферы Сусуманского округа [10]. С 2020 года реализуется совместная программа правительства региона и «Полиметалла», перешедшая в формат «500/500» — ежегодное направление компанией 500 млн руб. в течение пяти лет на модернизацию теплоснабжения, жилищно-коммунальное хозяйство и благоустройство [11].
Демографическая база расчета принята по данным о численности населения муниципальных образований Магаданской области на 1 января 2025 года: Северо-Эвенский муниципальный округ — 1 475 человек, Омсукчанский — 4 325, Среднеканский — 2 148, Сусуманский — 6 022 человека при общей численности населения области 134 544 человека [12].
Библиографический список
1. Рябова Л.А., Дидык В.В. Социальная лицензия на деятельность ресурсодобывающих компаний как новый инструмент муниципального развития // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2015. - N 3. - С. 61-82. - DOI: 10.17323/1999-5431-2015-0-3-61-82.2. Mining Community Development Agreements: Source Book. - Washington, DC: The World Bank, 2012. - URL: https://documents1.worldbank.org/curated/en/522211468329663554/pdf/712990WP0minin00Box370065B00PUBLIC0.pdf.
3. Community Development Agreement Model Regulations and Example Guidelines. - Washington, DC: The World Bank, 2010. - URL: https://documents1.worldbank.org/curated/en/278161468009022969/pdf/614820WP0P11781nal0Report0June02010.pdf.
4. Moffat K., Zhang A. The paths to social licence to operate: An integrative model explaining community acceptance of mining // Resources Policy. - 2014. - Vol. 39. - P. 61-70. - DOI: 10.1016/j.resourpol.2013.11.003.
5. Закон Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 «О недрах». Статья 12. Содержание лицензии на пользование недрами. - URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_343/eca8463df19a2dda04995f2d88f97af8933f8832/.
6. Закон Республики Саха (Якутия) от 03.07.2018 2043-З N 1645-V «Об ответственном недропользовании на территории Республики Саха (Якутия)». - URL: https://docs.cntd.ru/document/550148702.
7. Постановление Правительства Республики Саха (Якутия) от 26.08.2021 N 297 «Об утверждении порядка заключения соглашений о сотрудничестве в сфере социально-экономического развития между Правительством Республики Саха (Якутия) и недропользователями». - URL: https://docs.cntd.ru/document/574875898.
8. Ширяева И. Горная отрасль Колымы: про золото, налоги и социальную ответственность / NEDRADV. - URL: https://nedradv.ru/nedradv/ru/page_industry?obj=afe40e961c5cad0c084576a303005f4e.
9. Волгин Д. «Полиметалл» направит 20 млн рублей на реализацию социально значимых проектов в Певеке // Крайний Север. - URL: https://ks87.ru/articles/chukotka/news_15425/.
10. «Сусуманзолото» вложит 500 млн рублей в инфраструктуру Магаданской области / Интерфакс. - 2021. - URL: https://www.interfax.ru/business/785225.
11. Правительство Магаданской области и компания «Полиметалл» оценили ход реализации программы «500/500» / Золото и технологии. - URL: https://zolteh.ru/news/pravitelstvo_magadanskoy_oblasti_i_kompaniya_polimetall_otsenili_khod_realizatsii_programmy_500_500/.
12. Численность населения Магаданской области по муниципальным образованиям на 1 января 2025 года / Магаданстат. - URL: https://magadangorod.ru/common/upload/1/editor/file/CHislennost_naseleniya_Magadanskoy_oblasti_po_munitsipalnym_obrazovaniyam_na_1_yanvarya_2025_goda.pdf.