Введение

Вопрос оформления прав граждан на гаражи и земельные участки под ними сохраняет практическую значимость для населённых пунктов, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий федерального значения. Особенность таких территорий состоит в сочетании двух правовых режимов: с одной стороны, это территория населённого пункта, предназначенная для проживания граждан и обеспечения их жизнедеятельности с другой — территория, включённая в состав особо охраняемой природной территории, где действует специальный природоохранный режим [4,5].

Федеральный закон от 30.12.2020 № 505-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» изменил подход к регулированию земельных и градостроительных отношений в населённых пунктах включённых в состав особо охраняемых природных территорий. После внесения соответствующих изменений земельные участки в таких населённых пунктах не изымаются из оборота и не признаются ограниченными в обороте только по причине включения территории населённого пункта в состав особо охраняемой природной территории. Такие участки могут находиться в федеральной, региональной, муниципальной и частной собственности, а также относиться к землям, государственная собственность на которые не разграничена [2,4,5].

Федеральный закон от 05.04.2021 № 79-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» ввёл механизм, получивший в правоприменительной практике наименование «гаражная амнистия». Указанным законом в Федеральный закон от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» была включена статья 3.7, предусматривающая возможность оформления прав граждан на гаражи, возведённые до введения в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации, и земельные участки под ними [3,6,7].

На практике возникает проблема: при подготовке и согласовании схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории уполномоченные органы могут отказывать в согласовании, ссылаясь на отсутствие прямой нормы о применении «гаражной амнистии» к землям населённых пунктов, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий федерального значения. Такая ситуация особенно актуальна для населённых пунктов, находящихся в границах национальных парков, где одновременно действуют нормы земельного, градостроительного и природоохранного законодательства [2; 4; 8].

Цель статьи — обосновать необходимость внесения изменений в Федеральный закон от 05.04.2021 № 79-ФЗ, направленных на прямое распространение положений «гаражной амнистии» на земельные участки, расположенные в границах населённых пунктов, включённых в состав особо охраняемых природных территорий федерального значения.

Материалы и методы исследования

Нормативно правовую основу исследования составили положения Конституции Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации, Градостроительного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», Федерального закона от 30.12.2020 № 505-ФЗ, Федерального закона от 05.04.2021 № 79-ФЗ и Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ [1–7]. Использованы аналитический и статистический методы.

В работе использованы формально-юридический метод, сравнительно-правовой анализ, системное толкование норм земельного, градостроительного и природоохранного законодательства, а также анализ материалов пространственного мониторинга территории национального парка.

Результаты мониторинга состояния земель национального парка
«Куршская коса»

Национальный парк «Куршская коса» является особо охраняемой природной территорией федерального значения. Его площадь составляет 6621 га [8].

Проведённый мониторинг состояния земель с использованием QGIS и GRASS GIS показал, что за анализируемый период существенных изменений в структуре основных категорий земель не выявлено. Площадь категории «берег и пески» составила 963,4 га в 2014 году, 954,7 га в 2020 году и 979,6 га в 2024 году. Площадь лесных территорий составила 4565,3 га в 2014 году, 4595,2 га в 2020 году и 4423,5 га в 2024 году [9].

Полученные данные позволяют сделать вывод о сравнительной устойчивости основных природных комплексов национального парка. Незначительные колебания площадей могут быть связаны с сезонностью космических снимков, уровнем облачности, различиями в спектральной классификации и естественной динамикой растительного покрова [9].

Для темы настоящего исследования результаты мониторинга имеют прикладное значение. Они показывают, что оформление прав на ранее возведённые гаражи в границах населённых пунктов не тождественно новому освоению территории национального парка. Речь идёт не о расширении хозяйственной деятельности за пределы сложившейся застройки, а о правовом оформлении уже существующих объектов и земельных участков под ними [8,9]. Следовательно, при соблюдении режима особой охраны особо охраняемой природной территории и градостроительных регламентов оформление таких участков не должно рассматриваться как самостоятельная угроза природным комплексам национального парка.

Правовой режим населённых пунктов в составе ООПТ федерального значения

Федеральный закон № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» после изменений, внесённых Федеральным законом № 505-ФЗ, закрепляет особый подход к населённым пунктам, расположенным в границах особо охраняемых природных территорий [4; 5].

Суть данного подхода состоит в том, что населённые пункты могут быть включены в состав особо охраняемых природных территорий без изъятия расположенных на их территориях земельных участков и объектов недвижимости у правообладателей, за исключением государственных природных заповедников. Оборот земельных участков на территории населённого пункта, включённого в состав особо охраняемой природной территории федерального или регионального значения, не ограничивается только по причине такого включения. Такие участки могут находиться в собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципальной собственности, собственности граждан и юридических лиц либо относиться к землям, государственная собственность на которые не разграничена [2,4,5].

Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется по правилам земельного законодательства. При этом указанные положения не отменяют природоохранный режим: использование земельных участков в населённом пункте, включённом в состав особо охраняемой природной территории, должно осуществляться с учётом режима особой охраны соответствующей территории [2,4,8].

Применение «гаражной амнистии» к участкам в границах населённых пунктов на ООПТ федерального значения

Механизм «гаражной амнистии» закреплён статьёй 3.7 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ, введённой Федеральным законом от 05.04.2021 № 79-ФЗ [6,7]. В соответствии с указанным механизмом гражданин, использующий гараж, являющийся объектом капитального строительства и возведённый до введения в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации, вправе до 1 сентября 2026 года приобрести бесплатно в собственность земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, на котором расположен такой гараж, при соблюдении предусмотренных законом условий [3,6,7].

Смысл указанной нормы заключается не в предоставлении земли для нового строительства гаражей, а в легализации ранее сложившегося землепользования. Это обстоятельство имеет принципиальное значение для населённых пунктов, расположенных в границах национальных парков [6,7,8].

Федеральный закон № 33-ФЗ содержит ограничения, связанные с предоставлением земельных участков на территориях национальных парков для строительства гаражей для собственных нужд. Однако данные ограничения направлены прежде всего на предотвращение нового освоения территорий национального парка, способного причинить вред природным комплексам. Они не должны автоматически распространяться на случаи оформления земельных участков под уже существующими гаражами, возведёнными до введения в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации [3,4,6,7].

Кроме того, действующее законодательство разграничивает общий режим территории национального парка и режим населённого пункта, включённого в его состав. В границах таких населённых пунктов допускается деятельность, которая за пределами населённых пунктов на территории национального парка может быть ограничена или запрещена, если такая деятельность соответствует режиму функциональной зоны, документам территориального планирования, правилам землепользования и застройки, а также положению о конкретной особо охраняемой природной территории [2,4,8].

Следовательно, если гараж расположен в границах населённого пункта, включённого в состав особо охраняемой природной территории федерального значения, и соответствует условиям «гаражной амнистии», сам факт нахождения земельного участка в границах такой территории не должен являться самостоятельным основанием для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, предварительном согласовании предоставления участка или его последующем предоставлении [2,4,6,7,8].

Отказ может быть правомерным только при наличии самостоятельных оснований, предусмотренных земельным законодательством или режимом конкретной особо охраняемой природной территории. Например, если участок расположен в зоне, где соответствующее использование прямо запрещено; если гараж признан самовольной постройкой, подлежащей сносу; если участок зарезервирован для государственных или муниципальных нужд; либо если имеются иные препятствия, прямо предусмотренные законом [2,4,8].

Проблема согласования схемы расположения земельного участка

Основная практическая сложность возникает на стадии подготовки и согласования схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории. Именно на этом этапе определяется возможность образования земельного участка под существующим гаражом [2, 7].

В населённых пунктах, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий федерального значения, согласование схемы может осложняться тем, что земельный участок находится в федеральной собственности либо расположен на территории, в отношении которой федеральные органы осуществляют полномочия по управлению или согласованию. В таких случаях заявитель и кадастровый инженер сталкиваются с необходимостью получения согласования с Росимуществом или иными федеральными структурами [2; 4; 8].

Проблема состоит в том, что Федеральный закон от 05.04.2021 № 79-ФЗ не содержит прямой нормы, устанавливающей порядок применения «гаражной амнистии» к земельным участкам, расположенным в границах населённых пунктов, включённых в состав особо охраняемых природных территорий федерального значения. Из-за отсутствия такой нормы возможно формальное толкование законодательства, при котором наличие особо охраняемой природной территории рассматривается как препятствие для оформления участка.

Такой подход представляется спорным. Он противоречит логике изменений, внесённых Федеральным законом № 505-ФЗ, поскольку законодатель специально закрепил, что оборот земельных участков в населённых пунктах внутри особо охраняемых природных территорий не ограничивается только по причине такого включения. Кроме того, такой подход не учитывает цель «гаражной амнистии», направленную на оформление ранее возникших прав и фактических отношений, а не на стимулирование нового строительства.

Необходимость внесения изменений в Федеральный закона № 79-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Для устранения правовой неопределённости целесообразно внести изменения в Федеральный закон от 05.04.2021 № 79-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [6].

Наиболее логичным является дополнение статьи 18 указанного закона специальными переходными положениями по аналогии с частями 9 и 10 данной статьи, которые устанавливают особенности образования и последующего предоставления земельных участков под гаражами в отдельных случаях, связанных с федеральной собственностью [6].

Предлагаемая норма должна закрепить следующие положения:

1. Положения «гаражной амнистии» применяются к земельным участкам, расположенных в границах населённых пунктов, включённых в состав особо охраняемых природных территорий федерального значения, если гараж соответствует критериям статьи 3.7 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ, введённой Федеральным законом от 05.04.2021 № 79-ФЗ;
2. Нахождение участка в границах населённого пункта, включённого в состав особо охраняемой природной территории федерального значения, само по себе не является основанием для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка, предварительном согласовании предоставления земельного участка или предоставлении такого участка;
3. Согласование схемы расположения земельного участка с федеральными органами должно осуществляться в пределах проверки соответствия образуемого участка режиму особой охраны особо охраняемой природной территории, документам территориального планирования, правилам землепользования и застройки, а также требованиям земельного законодательства.

Заключение

Земельные участки, расположенные в границах населённых пунктов, включённых в состав особо охраняемых природных территорий федерального значения, обладают особым правовым режимом. Они не исключаются из гражданского оборота только по причине нахождения в границах особо охраняемой природной территории, но должны использоваться с учётом режима особой охраны соответствующей территории.

Положения «гаражной амнистии» направлены на оформление ранее возникших фактических отношений, связанных с использованием гаражей, возведённых до введения в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации. Поэтому применение данных положений к существующим гаражам в населённых пунктах, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий федерального значения, является правомерным при условии соблюдения требований земельного и природоохранного законодательства.

В связи с этим целесообразно дополнить статью 18 Федерального закона от 05.04.2021 № 79-ФЗ специальными положениями, прямо предусматривающими возможность образования и предоставления земельных участков под существующими гаражами в границах населённых пунктов, включённых в состав особо охраняемых природных территорий федерального значения [6].

Предлагаемое изменение позволит снизить количество необоснованных отказов, обеспечить защиту прав граждан и одновременно сохранить действие природоохранного режима особо охраняемых природных территорий.