Индекс УДК 33
Дата публикации: 28.12.2020

Муниципалитеты и бизнес: пути взаимовыгодного сотрудничества

Municipalities and business: ways of mutually beneficial cooperation

Абрамова Марина Алексеевна,
доцент кафедры муниципального права и природоохранного законодательства,
Южного федерального университета

Abramova Marina Alekseevna
Associate Professor of the Department of Municipal Law and Environmental Legislation,
Southern Federal University
Аннотация: Взаимодействие органов местного самоуправления и бизнеса является одним из важнейших условий успешного социально-экономического развития муниципальных образований.
Органы местного самоуправления и бизнес должны работать согласованно в общих интересах, формируя партнерские модели взаимоотношений в различных сферах жизнедеятельности муниципальных образований, находя баланс публичных и частных интересов, необходимый для реализации общественно значимых проектов и программ. Одним из вариантов таких взаимоотношений является муниципально-частное партнерство, которое должно быть направлено на реализацию проектов и программ, обеспечивающих устойчивое улучшение качества жизни населения муниципальных образований. За последнее время институт муниципально-частного партнерства получил значительное развитие. Сформировалась нормативно-правовая база, наработана определенная практика по взаимодействию муниципалитетов и бизнеса по созданию муниципально-частных партнерств, но не все проблемы остаются решенными. Статья посвящена отдельным проблемам взаимоотношений муниципалитетов и бизнеса по вопросам муниципально-частного партнерства.


Abstract: The interaction between local governments and businesses is one of the most important conditions for the successful socio-economic development of municipalities. Local governments and businesses must work in concert in the common interest, forming partnership models for relationships in various areas of community life, finding the balance of public and private interests needed to implement socially significant projects and programs. One option for such a relationship is a municipal-private partnership, which should focus on projects and programmes that ensure a sustainable improvement in the quality of life of the population of municipalities. Recently, the institution of municipal-private partnership has received considerable development. A regulatory framework has been formed, some practice has been developed on the interaction of municipalities and businesses to create municipal-private partnerships, but not all problems remain solved. The article focuses on individual issues of the relationship between municipalities and businesses on municipal-private partnerships.
Ключевые слова: муниципальное образование, бизнес, муниципально-частное партнерство, законодательство, концессионные соглашения, формы муниципально-частного партнерства, проблемы развития муниципально-частного партнерства, частный партнер.

Keywords: municipal education, municipal-private partnership, legislation, concession agreements, forms of municipal-private partnership, problems of municipal-private partnership development, private partnership.


В условиях неравномерного социально-экономического развития и недостаточной бюджетной обеспеченности муниципальных образований, когда зачастую отсутствует возможность финансирования развития и модернизации объектов инженерной, транспортной, социальной инфраструктуры исключительно за счет бюджетных средств, с одной стороны, и в тоже время неуклонный рост потребностей к качеству муниципальных услуг, с другой стороны, требуют поиска наиболее эффективных моделей привлечения инвестиций в муниципальную экономику.

Необходимо отметить, что развитие экономики и повышение жизненного уровня населения невозможно осуществить без уяснения того очевидного обстоятельства, что финансово-экономическая сфера, как никакая другая, крайне остро реагирует на несоблюдение баланса интересов-бизнеса и власти.[1]

В современной России институт  муниципально-частного партнерства (МЧП) становится одним из механизмов, посредством которого  возможно достичь сбалансированности публичных и частных интересов.

 Принципы  взаимодействия органов местного самоуправления и бизнеса опирается на нормы  действующего  законодательства.

 «Механизм муниципально-частного партнерства берет свои истоки еще со времен Древней Руси (система общин и «мытарств») и Рима, когда муниципы (самоуправляющиеся общины) практиковали заключение концессий на объекты транспортной инфраструктуры (порты, почтовые станции), объекты торговли и сферы услуг (рынки, бани). Так, примеры концессионных соглашений можно найти и в Европейских государствах средних веков, и в дореволюционной России, и в советский период истории российского государства» [2].

Институт публично-частного партнерства, широко применяемый во многих развитых странах мира, только начинает применяться в России и других государствах — участниках СНГ. Его практическое значение трудно переоценить.[3]

В  2015 году был принят  Федеральный  закон «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». С этого времени можно сказать, что  институт муниципально-частного партнерства получил   законодательное оформление и с его принятием определилась  юридическая конструкция МЧП.

До этого нормы о муниципально-частном партнерстве  содержались в  различных правовых  актах.[4]

Анализируя их, можно сказать, что юридическая конструкция  муниципально-частного партнерства заключаются в следующем:

  1. Муниципально-частное партнерство предполагает, юридически оформленное соглашение или договор между муниципальным и частным партнерами. Эти соглашения (договоры) регулируются  нормативно — правовыми актами и фиксируются в официальных документах.
  2. Соглашение или договор заключаются на определенный срок и основываются на объединении ресурсов, распределении рисков и  сотрудничестве.
  3. В проектах муниципально-частного партнерства взаимоотношения между муниципалитетами и частными инвесторами основаны на партнерстве и равноправии, а не на принципе власть — подчинение.
  4. В проектах муниципально-частного партнерства цели и интересы публичного и частного партнеров строятся на основе общественно значимых, социальных целей и задач по решению вопросов местного значения.
  5. Для муниципально-частного партнерства присущ совместный характер действий. И муниципалитеты, и частный партнер совместно привлекают и инвестируют ресурсы, вместе принимают решения в процессе реализации и управления проектом посредством включения в соглашение, установленных законом, элементов[5].

Законодатель определил что, форма муниципально-частного партнерства определяется уполномоченным органом местного самоуправления самостоятельно.

Вместе с тем самостоятельность должна рассматриваться, прежде всего, в позитивно-предоставительном ключе.  Речь идет о понимании самостоятельности как реальной способности местного самоуправления осуществлять под свою ответственность активную деятельность по реализации принадлежащих ему как институту российской государственности публично-правовых функций в организационных формах и за счет сил и средств, которые в рамках закона определяются самими местными сообществами как наиболее предпочтительные.[6]

 Совокупность, включенных в соглашение обязательных и факультативных элементов и определяет форму муниципально — частного партнерства.

 К наиболее распространенным, частно встречающимся на практике,  формам муниципально-частного партнерства  относятся:

1) аренда муниципального  имущества, с инвестиционной составляющей;

2) заключение концессионных соглашений;

3) инвестиционные договоры (соглашения);

4) участие в капитале акционерных обществ;

5) смешанные формы (когда одновременно используются несколько форм).

Из чего можно сделать вывод, что муниципально-частное партнерство-это институциональный (либо договорной) и организационный альянс между муниципалитетами и бизнесом, с целью привлечения частных инвестиций в муниципальную экономику для решения социально-экономических проблем муниципальных образований.

 Анализируя, содержащиеся в законодательстве,  объекты соглашения о государственно-частном партнерстве,  о муниципально-частном партнерстве[7], объекты концессионных соглашений[8] и перечень вопросов местного   значения[9],  можно прийти к выводу, что для  решения большинства вопросов местного значения, возможно,     использовать инструменты муниципально-частного партнерства.

 Принятие закона о муниципально-частном партнерстве дало новые возможности муниципальным образованиям привлекать инвестиции в муниципальную экономику.

 Применение различных  форм муниципально-частного партнерства в практической деятельности позволяет  найти наиболее полный баланс интересов муниципалитетов и частного бизнеса, при этом сохраняется функциональное назначение объектов муниципальной  инфраструктуры и контроль со стороны уполномоченных органов местного самоуправления за их использованием.

В настоящее время на всех административных уровнях заключено 25 соглашений о  ГЧП / МЧП (1  — федеральное, 6  — региональных, 18  — муниципальных) с  общим объемом инвестиций 59,6  млрд рублей, из которых 45,5  млрд рублей являются внебюджетными[10].

Практика использования механизмов ГЧП (концессионных соглашений) в Ростовской области началась с 2008 года (в 2008 году заключен проект в рамках регионального законодательства о ГЧП) и наращивается ежегодно.

В Ростовской области реализуется 2 региональных проекта с федеральным участием, 7 региональных проектов «Квази ГЧП» и 134 муниципальных.

Среди муниципальных проектов 1 проект имеет межмуниципальный характер, 8 – муниципальный с региональным участием, 1 – межмуниципальный с региональным участием.[11]

 К наиболее крупному и эффективно действующему проекту на базе партнерских отношений с частным инвестором можно отнести создание на базе ОАО «Водоканал» государственно-частного (муниципально-частного) партнерства с участием ОАО «Евразийский». Это позволяет привлекать серьезные инвестиции в модернизацию водо-канализационного хозяйства, осуществлять   действенный контроль за выполнением обязательств инвесторами со стороны муниципального образования и обеспечить гарантии возврата заемных средств.

 Данное партнерство реализует «Комплексную программу строительства и реконструкции объектов водоснабжения и водоотведения города Ростова-на-Дону и юго-запада Ростовской области». Программа реализуется при участии Администрации Ростовской области и Администрации города Ростов-на-Дону.

 В рамках это партнерства заключены и действуют 2 инвестиционных соглашения:

— «Комплексная программа строительства и реконструкции объектов водоснабжения и водоотведения г. Ростова-на-Дону и юго-запада Ростовской области». Сроки реализации проекта: 2004-2023 годы, объем инвестиций –

37,1 млрд. рублей;

— региональный инвестиционный проект «Чистый Дон». Сроки реализации проекта: 2009-2020 годы, объем инвестиций – 4,5 млрд. рублей.

 Реализация данных проектов за последние годы уже позволила снизить аварийность на сетях водопровода на 17%, потребление электроэнергии производственными объектами – на 23,7%, а долю расходов на электроэнергию в структуре себестоимости – с 37% до 25%.

Строительство новых водозаборных и очистных сооружений позволяет сократить нагрузку на действующие очистные сооружения водопровода

в пос. Александровка и затраты связанные с транспортировкой воды через весь город для обеспечения водоснабжения Западного жилого массива.

 В целях благоустройства парковых комплексов города Ростова на-Дону и создания благоприятных условий для отдыха горожан   объектами инвестиционных вложений на условиях аренды стали парк им. г. Плевен (объем инвестиций  548 млн. рублей), ЦПКиО им. Октябрьской революции (объем инвестиций 528,5 млн. руб.).

 За счет средств арендатора ОАО «Донской табак» в ЦПКиО им. Октябрьской революции созданы и введены в эксплуатацию парк аттракционов; самое большое на Юге России колесо обозрения «Одно небо»; объекты общественного питания; выполнено благоустройство территории парка; создана необходимая инфраструктура; установлены новые памятники; проведены капитальный ремонт размещенных в парке объектов недвижимого имущества; построены ледовый каток, футбольное поле и спортивная площадка «Воркаут»; приобретена контрольно-пропускная система.

 В парке им. города Плевен за счет инвестиций арендатора ООО «МИВ» созданы крытый ледовый комплекс; парк аттракционов на основе концепции семейного отдыха; водно-спортивный оздоровительный комплекс; универсальный комплекс для проведения общественно-культурных мероприятий (выставок) с пунктами общественного питания; круглогодичный дельфинарий на 265 посадочных мест;  открытый плескательный бассейн для детей и взрослых; три закрытых и один открытый теннисные корты; два крытых футбольных поля с искусственной травой. Проведен капитальный ремонт, реконструкция и приобретение оборудования для объектов спортивно-досугового центра, а также полная реконструкция и благоустройство территории парка.

 Другим примером успешной реализации муниципаль-частного партнерства является заключение концессионного соглашения с ООО «Донской причал»  по благоустройству  территории Набережной реки Дон, (от пер. Соборного до пер. Газетного) в г. Ростове-на-Дон. Соглашение включает  в себя проектирование, строительство и эксплуатацию 5  павильонов-кафе и  выставочного павильона, реконструкцию 3 участков гидротехнического сооружения, содержание и эксплуатацию земельного участка. Оно заключено сроком на 32 года с общим объемом инвестиций не менее 422 млн. рублей,

 На сегодняшний день, концессионером построены, введены в эксплуатацию и переданы в муниципальную собственность объекты общественного питания, смонтированы посадочные группы для речных прогулочных судов, созданы зоны посадки-высадки общественного транспорта, выделена велосипедная дорожка, тактильное пространство (для слепых), фонтанчики с питьевой водой, оборудованы бесплатные зоны wi-fi, места зарядки мобильных устройств и техники инвалидов, проведена реконструкция зеленых насаждений и трех участков гидротехнических сооружений – пассажирских причалов совокупной протяженностью 479,3 погонных метров.

 В администрации города Ростова на — Дону имеется положительный с опыт по заключению 7 инвестиционных соглашений на общую сумму 45,5 млн. рублей с застройщиками новых микрорайонов по разработке проектной документации на строительство новых автомобильных дорог внутри жилых микрорайонов. Такой пример муниципально-частного партнерства максимально выгоден. С одной стороны, он позволяет обеспечить скорейшее развитие дорог в новых микрорайонах, а с другой – снизить финансовую нагрузку на бюджет, привлекая средства инвестора.

 Кроме этого, в городе реализуется инвестиционный проект по модернизации системы оплаты проезда в транспортных средствах. По договору инвестор обязан обеспечить функционирование транспортной платежной системы города Ростова-на-Дону и выполнять функции оператора. По окончанию срока договора система будет безвозмездно передана в собственность муниципального образования – город Ростов-на-Дону.

Сметная стоимость инвестиционного проекта составляет 1,1 млрд. рублей,  том числе прямые инвестиции – 130 млн. рублей, срок реализации – 12 лет, срок окупаемости – 6 лет.

 Необходимо отметить, что в последнее время  на федеральном, региональном и муниципальных уровнях сложился довольно обширный массив нормативно-правовой базы, регулирующей данную сферу общественных отношений, позволяющий активно использовать институт муниципально-частного партнерства в практической деятельности муниципалитетов.[12]

Однако практика показывает, что ряд проблем остается еще не решенным.

Так, к примеру,  законодатель определил, что в период использования (эксплуатации) объекта  в зависимости от формы партнерства частным партнером вносится либо концессионная плата, либо плата, вносимая частным партнером публичному партнеру.

Согласно  законодательству о МЧП, первоочередными целями заключения соглашений муниципально-частного партнерства в любых формах его проявления, не является  извлечение прибыли.

В тоже время, Приказом министерства экономического развития российской федерации от 17 ноября 2016 г. n 722 «Об утверждении федерального стандарта оценки…» утвержден федеральный стандарт  оценки  «определение инвестиционной стоимости» (фсо n 13)», где в 9. указано, что при определении инвестиционной стоимости объекта оценки применяется методология доходного подхода с учетом положений, содержащихся в федеральных стандартах оценки.

Сегодня отсутствует однозначное понимание того, что должно входить в  концессионную плату и плату  частного партнера, в результате чего возникают проблемы при определении ее размера и структуры.

Так, на  практике возникают ситуации, когда оценщики, получив задание на оценку концессионной платы или платы частного партнера не могут объективно ее посчитать, так как, пользуясь в данном случае ф.с.о .№13 ,  используют только доходный метод, не учитывая специфику данной инвестиционной деятельности в том числе затраты частного партнера. Данный факт нередко  приводит к срыву  заключения соглашений.

Одним из недостатков закона об МЧП являются длительность процедур  и  сроков  рассмотрения проектных предложений.

Процедуры подготовки, согласования и заключения таких соглашений составляют в среднем больше года. Безусловно, что такая процедура подходит для реализации крупномасштабных проектов федерального и регионального уровня. Для муниципалитетов необходимо установить максимально упрощенный и оперативный характер, что позволит привлечь большее количество инвесторов.

Представляется, что успешная реализация закона о МЧП  зависит  и от наличия в муниципалитете уполномоченного органа,  в котором работают подготовленные специалисты.

 Преимущественно  инициатором муниципально-частного партнерства выступают муниципалитеты.

 Для привлечения внимания бизнес-структур к проекту, при  подготовки предложений, необходимо закладывать баланс интересов сторон, поскольку иначе он просто будет не востребован.  В случае если инвестиционный проект представляет частный бизнес необходимо его  проанализировать,  просчитать эффект от вложения  средств, срок окупаемости проекта и т.д.,  т.е. самим специалистам администрации необходимо обладать навыками умения  разрабатывать проекты и увязывать их в единый комплексный проект «муниципалитет-частный бизнес».

 Причем подход к составлению инвестиционных  проектов и их экспертизе должен быть единым, только разговор «на одном языке» позволит повысить качество проектов и, соответственно, их реализации.

 Отсутствие, зачастую, подготовленных кадров не позволяет квалифицированно это сделать.

 В связи, с чем назрела необходимость создать комплексную систему обучения специалистов данной сферы.

 Другой проблемой, реализации муниципально-частного партнерства в социальной, жилищно-коммунальной сферах может быть незаинтересованность со стороны частного инвестора, так как в ряде муниципалитетов могут отсутствовать перспективные объекты, которые могли бы вызвать такой интерес у бизнеса. Необходимо отметить, что на  территориях регионов могут находиться несколько  муниципалитетов  с одинаковыми проблемами и потребностями. В данном случае интерес у инвестора может вызвать масштабность проекта, не исключено, что и с участием региональных властей.

 В действующем законодательстве таких случаев не предусмотрено. В связи, с чем возникает необходимость законодательного закрепления понятий «государственно-муниципально-частное партнерство», «межмуниципальное партнерство».

 Необходимо также отметить несовершенство платежных механизмов (гарантий, обеспечения минимально гарантированной доходности в концессионных соглашениях, невозможность компенсации инвестору затрат на подготовку частной инициативы и софинансирования предпроектной стадии).

 Кроме того, необходимо отметить, что  при реализации проекта,  велики  риски для обоих членов партнерства.

 Риски для бюджета публичного партнера присутствуют в случае, если в модели предусмотрена   плата публичной стороны и обязательства перед кредиторами инвестора. И ни для кого не является секретом ограниченность бюджетных ресурсов муниципальных образований для участия в финансировании проектов МЧП.  Одной из проблем существующей в сфере муниципально-частного партнерства заключается в невозможности принятия на себя обязательств органами местного самоуправления в рамках существующих соглашений за пределами того, что у них на сегодняшний день определяется бюджетом.

 Со стороны частного инвестора большим риском являются не окупаемость проектов. В связи, с чем очень частый отказ потенциальных инвесторов от заключения соглашений в таких отраслях, где окупаемость проекта имеет длительные сроки (это инфраструктурные проекты – социальная, жилищно-коммунальная и транспортная сферы, связь) без платы публичного партнера, недостаточность тарифов и ограниченность средств ОМС.

 Так же следует отметить, что сформулированные КС РФ в  Постановлении от 31.05.2016 № 14-П37 КС РФ, позиции все же оставляют открытым вопрос о конституционных основаниях и пределах вовлечения частноправовых субъектов в реализацию тех публичных функций и задач, которые, по своей сути относятся к атрибутивно-суверенным характеристикам государства, включая фискальный суверенитет.[13]

 Реализация проектов муниципально-частного партнерства является перспективным  направлением в деятельности органов местного самоуправления. От того насколько будет совершенна нормативно-правовая база, регулирующая институт муниципально-частного партнерства,  напрямую зависит  эффективность реализации инновационных и инвестиционных проектов и привлечение новых инвестиций в экономику муниципальных образований.

За последние годы на федеральном, региональном, муниципальном уровнях сформировалась  правовая база, обеспечивающая должный уровень правового регулирования муниципально-частного партнерства.

Однако некоторые решения законодателя нуждаются в корректировке, так как отдельные правовые положения, а так же пробелы  в праве создают препятствия эффективному развитию такого партнерства.

[1] Бондарь Н.С  Экономический конституализм Росии:очерки теории и практики. М.:Норма: ИНФРА-М, 2017. С.48.

[2] Иванова Н.В., .Волков В.В , Есин. В.В.  Организационно — правовые формы муниципально- частного партнерства для решения вопросов местного значения и переданных государственных

полномочий в контексте мирового (европейского) опыта  // Местное право, 2015 N5.С.16.

[3] Белов, Гриценко, Жмулина: Публично-частное партнерство в России и зарубежных странах: правовые аспекты /под ред. В.Ф. Попандопуло, Н.А. Шевелевой: Инфотропик Медиа, 2015.528 с.

[4] К данному перечню можно отнести: Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ, Федеральный закон «О концессионных соглашениях»

[5] См. с Федеральный закон от 13.07.2015 N 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2015. N 29 (часть I). Ст. 4350.

[6] Бондарь Н.С., Джагарян А. А. Местное самоуправление: законодательство и практика реализации (в свете региональной правовой политики). Серия «Библиотечка судебного конституционализма».

Вып. 6. — Ростов-на-Дону: Профпресс, 2016. С.36.

[7] Статья. 7 Федерального закона от 13.07.2015 N 224-ФЗ    «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», » // Собрание законодательства РФ. 2015. N 29 (часть I). Ст. 4350.

[8] Статья 4. Федерального закона от 21.07.2005 N 115-ФЗ «О концессионных соглашениях».URL.http://www.consultant.ru/

[9] Статьи 14-16.2. Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации URL.  http://www.consultant.ru/

[10] http://okmo.news/

[11] https://mineconomikiro.donland.ru/

[12] См .Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные Акты Российской Федерации»;

Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»;

Федеральный закон от 17.05.2007 № 82-ФЗ «О банке развития»;

Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17.08.2010 №1372-р «Об определении государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» единственным исполнителем услуг по инвестиционному консультированию для государственных нужд субъектов Российской Федерации»;

Постановление Правительства Ростовской области от 18.02.2016 № 95 «О Порядке принятия решений о заключении концессионных соглашений, концедентом по которым выступает Ростовская область, на срок, превышающий срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств»;

Постановление Правительства Ростовской области от 30.03.2016 № 227 «Об уполномоченной организации», и другие. URL. .http://www.consultant.ru/

[13] Бондарь Н.С  Экономический конституализм Росии:очерки теории и практики. М.:Норма: ИНФРА-М, 2017. С.92.

Библиографический список

1. Белов, Гриценко, Жмулина: Публично-частное партнерство в России и зарубежных странах: правовые аспекты /под ред. В.Ф. Попандопуло, Н.А. Шевелевой: Инфотропик Медиа, 2015.528 с.
2. Бондарь Н.С Экономический конституализм Росии:очерки теории и практики.. М.:Норма: ИНФРА-М, 2017. 272 с.
3. Бондарь Н.С., Джагарян А. А. Местное самоуправление: законодательство и практика реализации (в свете региональной правовой политики). Серия «Библиотечка судебного конституционализма». Вып. 6. — Ростов-на-Дону: Профпресс, 2016. — 176 c.
4. Иванова Н.В , Волков В.В ,Есин В.В. Организационно - правовые формы муниципально- частного партнерства для решения вопросов местного значения и переданных государственных полномочий в контексте мирового (европейского) опыта // Местное право 2015 N5.С.16.
5. Официальный сайт Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления (http://www.komitet4.km.duma.gov.ru).
6. Рынок ГЧП сегодня. URL. p3week.ru›images/2019/7.pdf
7. https://mineconomikiro.donland.ru/